危机既是挑战也是机遇。政府职能转变后，以前政府直接管理和干预的很多事情都交由市场社会组织来做，政府的工作只是维持社会秩序的正常运行。当公共危机发生时，公民和社会独立克服危机的能力是十分有限的，政府处理各种突发事件的能力成为政府能力的集中反映，其危机管理水平成为能力高低的重要表现。因此，如何及时有效应对和化解各种突发性公共危机事件，尽可能地预防和减轻公共危机事件及其负面影响，成了当代政府面临的重大挑战。从社会公众角度考虑，当政府的危机管理能力成为衡量政府能力的重要标志时，民众会以一个政府的危机管理能力高低来直接判断政府能力的高低。在危机时期或危机地区，政府最主要的职能是保护民众的生存和健康，想方设法缓解或终止危机的扩展和加重。一些政府在危机处理过程中，反应及时、救助得力，最大可能地保护了人民生命财产安全，得到民众的拥护；相反，一旦在危机下政府冷漠待之，措施失当，不仅会造成生灵涂炭，还将弱化自身的合法性。所以，提高公共危机管理能力，想方设法保护民众的生命安全和财产安全，无论从政府职能的价值和逻辑性上还是从社会的要求和认同上说，都是必要的。
3.公共危机管理是社会主义和谐社会建设的必要保证
我们所要构建的社会主义和谐社会，是能够及时发现不和谐因素的社会。胡锦涛同志指出，保持社会稳定，是推进改革开放和社会主义现代化建设的基本前提，是全面建设小康社会的重要保证，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。我国正处于社会转型期，社会结构分化重组，社会利益多元化，社会矛盾加剧，大量不稳定因素产生并相互交织，社会诸领域发生危机的可能性增大，存在于社会生活方方面面的各种危机直接影响着和谐社会的构建。由于我国社会主义市场机制还不完善，社会主义法制尚不健全，而多元利益主体已经产生，追求利益的欲望已被激发出来，各种摩擦和碰撞引发了大量复杂的社会矛盾和社会问题。如收入分配差距拉大、区域发展不平衡、腐败渎职现象蔓延、“三农”问题突出、就业压力加大、贫困问题尚未解决，等等。要构建社会主义和谐社会，首当其冲就应该消除社会不稳定因素，切实维护社会安定团结。因此，提高政府公共危机管理能力是构建社会主义和谐社会的必要保证。
三、国外公共危机管理的模式与经验
在公共危机管理上，美国、日本、意大利、加拿大、俄罗斯等国家都形成了自己的管理模式和应对体系，这里我们介绍其中几种。
（一）国外公共危机管理的几种模式
1.美国的公共危机管理模式
（1）美国公共危机管理机构。美国负责危机应对的政府机构是联邦应急管理署Federal Emergency Management
Agency(FEMA)，成立于1979年，由当时的总统吉米·卡特合并数家联邦机构组成。目前隶属于国土安全部，本部设在首都华盛顿特区，工作人员2600人。在全国分设10个地方事务机构，在马里兰州设有一个紧急援助中心和一个培训训练中心。此外还掌管近4000人的灾害救助预备役人员，这些人员均接受过专门的救灾训练，可以随时执行救灾任务。FEMA作为国家紧急事态处理系统的一部分，与联邦政府的其他机关包括国防部、卫生部、运输部和司法部等27个联邦机关进行合作。此外还与包括美国红十字会等在内的慈善机构、社会志愿机构建立了较为广泛的联系。FEMA的职责是通过一系列综合的、有准备的应急管理计划减少各种生命与财产的损失，保护国家重要基础设施免受各种灾害，承担对灾害的防范、反应、恢复的重任。可以说，FEMA是目前美国危机应对机制中的核心机构。当某地发生紧急事态时，FEMA会灵活反应，运用各种应急计划和联邦资源，对其进行支持，提供包括医疗、运输、治安、救援等当地需要的各种援助。FEMA的作用主要是通过协调来实现。一旦危机发生，美国强调“所有的信息都进入一个机构”，由FEMA负责全面协调。
（2）美国联邦应急计划。1992年美国制定了联邦应急计划(Federal Re-sponse
Plan)，目前的联邦应急计划是在2003年启用的。美国的危机反应系统是根据联邦应急计划来管理。该计划超过300页，非常明确地说明27个不同的联邦部门和机构在各种不同的灾难情况下所负的责任。作为美国基本的战略指导，这一计划不断在实践中加以修改、完善。通过反复的训练不断完善计划，并强化各部门之间的协作，强化专业人员的抢险救灾技能，这样当发生灾害需要进行抢险时，可以以良好的状态投入其中。
（3）美国危机应对程序。在美国，当发生灾害后，首先由所在州进行自我救援。联邦政府只是“当灾难的后果超出州和地方的处理能力之外时，提供补充性的帮助”。美国的应急制度建立后，经历了多次灾害检验。例如1995年俄克拉荷马州联邦政府大楼爆炸发生后，美国联邦政府立刻启动了联邦应急计划，俄克拉荷马州州长以及当地市长、消防局、警察局局长等均动员起来，对灾害进行了较为成功的救援。在2001年发生“9·11”恐怖袭击时，纽约世界贸易中心双塔里面工作的人员超过2万，但是在遭受袭击到大楼倒塌的一两个小时中，大部分人员有序而安全撤离，2000多人遇难。这与美国较高的危机处置能力有密切关系。
2.日本的公共危机管理模式
日本受地理环境因素的影响，自然灾害频发，国民的生存忧患意识和政府的危机管理意识也相对较强。其政府危机管理体制的构建，也是一个历史的动态过程，是随着危机事件的频繁出现而逐渐完善起来的。日本政府危机管理机制的基本框架主要由4个部分构成：首相、内阁官房、安全保障会议和中央防灾会议。其中，首相处于核心地位，其作用和地位都非常重要。在有关国民生命财产安全的重大事件紧急情况发生时，首相有权根据事态发展的需要召开内阁会议提出议案，与内阁成员商讨对策，做出决定。内阁官房(相当于中国的国务院办公厅)是首相的辅佐机构和危机管理的最高指挥机关，在日本的危机管理体制中发挥着举足轻重的作用。安全保障会议主要承担日本国家安全危机管理的职能。中央防灾会议的主要职能是当某一地区发生地震、火山爆发、台风与洪水、海啸等自然灾害时，负责制定和促进防灾规划的实施，同时，还设有由专家学者及官员组成的专门委员会，如“地震防灾对策强化地域专门委员会”和“地震防灾基本计划专门委员会”等。日本政府还在首相官邸的地下一层建立了“全国危机管理中心”，指挥应对包括战争在内的所有危机。在这一危机管理体系中，日本政府将根据不同的危机类别，启动不同的危机管理。
日本危机管理模式的突出特点：
第一，完备的法律法规体系。日本共有防灾减灾法律近40部。由于法律体系完善，日本危机管理机制在防灾救灾等方面发挥了显著作用。政府、媒体与民众良性互动、信息透明。危机管理组织一直与新闻媒体保持紧密合作关系。媒体按照新闻传播的自身规律，对危机处理过程进行报道，促使危机向好的方向转化。媒体、政府和公众之间形成一种良性互动关系，既受制于政府又影响着政府，既引导公众又满足公众需求。在这三者关系当中，最重要的是危机管理者需要主动与媒体协调关系，妥善利用媒体的积极作用，实现两者的良性互动。如在1995年的阪神大地震中，正是因为有了媒体与政府的良性互动，在灾区居民的协助和支持下，抗震救灾工作不仅得以顺利进行，还避免了震后疫病。
第二，情报系统精确高效。情报是危机管理的关键，自1997年1月20日正式成立情报本部以来，大大减少了过去各情报机构各自为战带来的弊端，情报传递得以畅通无阻，减少了失误。此后，又于2001年3月增设了“紧急动态部”，专门负责收集和处理可疑船只进入“日本领海”的情报，以加强“领海防务”，对日本的情报系统发挥了至关重要的作用。
第三，民众危机意识强烈。由于危机事件的突发性和破坏性，一旦危机来临，大众的极度恐慌会造成危机的进一步恶化，因此，日本很重视安全时期对国民的危机教育，包括日常生活中的危机教育和学校的危机教育，以增强防范危机意识，尤其重视培养全民危机意识和训练避险自救互救技能。
第四，制度完善效率高。日本危机管理体系的形成经历了一个深刻的演变过程，目前已建成了一套操作性强、灵活有效的制度体系。神户大地震以后，日本防灾管理体制就由“综合防灾管理体制”逐渐转向了“国家危机管理体制”。
3.意大利的公共危机管理模式
意大利政府非常重视突发公共危机事件的应对工作。1992年在内政部成立了国家民事救援办，2001年国家民事救援办从内政部脱离，由总理直接领导，负责全国范围的应急指挥协调和救援工作。2002年成立国家应急委员会，负责重大应急事件救援决策的协商。2004年建成了新的指挥中心大楼，建立了应对突发公共事件决策指挥系统、应急救援信息共享系统、资源配置体系和联合办公机制等。
（1）实时监控、注重协商。意大利国家民事救援办非常注重平时的信息收集工作。民事救援办新建的指挥中心大楼内部建有监控和情况分析中心，利用网络信息通信技术与各机构的灾害监测系统相联，实时获得各种可能的突发公共事件信息。例如：国家民事救援办可以随时调出全国数字地震台网记录和全国火山监测网的数据及境内8座活火山口的实况录像。另外，国家民事救援办的监控和情况分析中心还24小时关注CNN、BBC和国内各大电视台新闻节目，使工作人员随时关注社会事件的发展态势。监控和情况分析中心内火警、军队、内政部等单位派代表进驻联合办公，使国家民事救援办与上述各部门信息共享。
（2）重视演习、时刻备战。为保证救援工作的顺利开展，国家民事救援办非常重视救援演习工作。2004年印度洋海啸地震发生后，意大利为应对以后可能发生的类似事件，于2005年10月13—16日联合欧盟五国在西西里大区举行了联合救灾演习。该演习假想在意大利南部工业区发生海底大地震并引发了海啸，意大利、法国、希腊、葡萄牙、瑞典和英国各派出了15人组成75人的联合救援队，进行为期三天的联合救援演习。欧盟其他19国派观察员参观演习，联合国人道主义协调办公室、世界卫生组织的观察员也到了现场。
（3）协调一致、应急救援。为成功应对突发公共事件，建立完善的协调机制，当有突发公共事件发生时，国家民事救援办立即对发生事件的损失和严重程度进行评估，再决定是由市政府、省政府、大区政府、中央政府来组织应对和救援。必要时申请宣布“紧急状态”，并在国家民事救援办的协助下，由政府将各部门协调起来，联合应对各种突发公共事件。在整个应对过程中，国家民事救援办主任直接向总理负责。2003年意大利总理签署法令，在紧急状态下，国家民事救援办主任作为总理特派员全权处理除内政部长权力以外的其他一切活动。
（4）科学评估、减少损失。为准确判断危机的形势，国家民事救援办非常重视评估工作。国家民事救援办内设地理监控和情况分析中心和制图中心，可以综合处理不同类型的矢量和向量数据。国家民事救援办与国家研究委员会等研究机构密切合作，应用各种最先进的危机评估数学模型，建立了自己的危机评估系统，为判断危机走势、预测结果及救援决策提供了科学的依据。
（二）国外公共危机管理的基本经验
1.应急反应标准化、自动化
标准化主要体现在应急术语的标准化，应急成员单位衣服穿戴规范化和危机事件所处状态表现形式规范化。如在灾害发生后，各救援成员单位根据预先安排好的地点，穿上指定颜色的服装，按照应急预案所规定的应急术语进行工作，在工作面板上简单明了地用不同颜色展现目前事件发生过程和救援情况。近年来，美国各级应急处理中心通过使用最新技术，不断完善信息系统功能，提升与各职能部门间的沟通能力，实现信息资源共享，保证应急组织成员单位的快速反应能力。一旦某一指标达到警戒标准，应急处理系统就会自动启动，进入工作状态。
2.应急预案科学化、精细化
通过对已发突发公共危机事件的总结，紧急救援中心不断修改应急预案，使之更详细、实用，更接近实际，更具可操作性。应急预案不仅包括交通、通讯、消防、民众管理、医疗服务、搜索和救援、环境保护等内容，还包括重建和恢复计划、心理医治等内容。同时注意对新的突发危机公共事件及时制定标准，随着科学技术的进步适时修订旧标准。
3.联动机制系统化、效率化
实施紧急救援，各职能部门之间的联动至关重要。目前，美国联动机制主要由应急处理小组或应急处理委员会的成员组成并通过各种突发公共事件预案、计划予以保证。美国紧急救援中心根据事件的层次和特点，决定各成员单位之间的分工和合作关系。为了确保联动机制的高效，行政长官(总统，州长，市长)是应急处理的第一责任人，相关行政部门和机构是应急小组或委员会的成员单位；应急预案和计划对相关单位的责任给予了明确规定，便于行动的实施。
4.参与的多元化、大众化
在突发公共事件的救援过程中，大众力量起着重要作用，尤其在重大突发公共事件发生后专业救援力量不足时，大众力量更是防灾减灾、实现自救互救不可缺少的力量。目前，美国民众对防灾减灾热情很高，通过社区救灾反应队、美国红十字会、教会组织、工商协会紧急救援组织、城镇防震行动议会等基层组织、非政府组织、志愿者组织参与救援工作。
5.信息的透明化、共享化
各级政府不对媒体封锁信息，有专门针对记者的现场信息发布点，注重各种媒体在紧急救援中的作用。应急处理中心的信息系统，相关成员单位均可以进入；紧急处理中心可以进入国家的一些信息系统，如国家地理信息系统、城市资源信息系统等，及时获得所需要信息，更好地为救援工作服务。
（三）国外公共危机管理的主要启示
1.危机意识方面的启示
