起草、校核和签发，是一份文件产生的主要环节。本章着重阐述这三个环节的不同要求。
（第一节）公文起草的内容要求
《条例》和《办法》对公文起草提出了一系列原则性的要求。围绕内容方面的要求，本节主要讲三点：一是要有党性原则和法制观念，二是要完整、准确地体现发文机关的意图，三是情况要确实。
一、要有党性原则和法制观念
《条例》第16条第一款，要求公文起草应当做到“符合党的路线、方针、政策和国家的法律、法规以及上级机关的指示”。《办法》第28条第一款同样强调了法制观念。
以行政公文的起草为例，如果偏离了上述党性原则和法制观念，就可能造出一批“伤民文件”或“扰民文件”。最近一个时期，国家机关和部门雷厉风行地清理多收费项目，清理出来的项目竟数以千计。这些名目繁多的收费，就是以“土政策”、“土规定”的面目出现，并借助于公文这个载体传播出去的。
我国南方某省，出现过这样一个典型的事例：省人大常委会针对该省城镇房屋权属双重收费的弊端，通过一个《××省城镇房地产权登记条例》，将原来一幢房屋的权属由土地、房产两个部门分别登记、分别发证的办法，改为由一个部门登记、核发的“两证合一”的新办法。这一规定避免了多重收赞，减轻了人民群众的负担，提高了机关办事效率。可是，该省国土厅却赶在《登记条例》生效之前，以传真电报形式向下级国土管理部门分别发出《情况通报》和《紧急通知》两个文件，指示下级机关“凡房产和地产管理分别设置的，一律按现行的土地权属发证程序办理”。其实质是要求下属不执行《登记条例》。这一做法无疑是为部门的利益所驱使，颠倒了权与法的关系，因而理所当然地受到该省立法机关——人大常委会的严肃批评，并被责令撤销所发的两个文件。
上述事例使我们认识到，坚持党性原则，加强法制观念，努力提高政策水平，是起草公文首先必须坚持的一条。
二、要完整、准确地体现发文机关的意图
《条例》第16条第一款讲明了这一点，并要求“同现行有关公文相衔接”。
起草公文不同于撰写个人见解的文章，它是“代机关立言”。因此，一定要完整、准确地体现发文机关的意图。
为实现上述要求，各级领导干部亲自动手起草公文，要反复研究，认真修改，力求表述恰当。而文秘人员受命起草公文，更要充分体会领导机关的意图。下面从受命起草公文的角度，谈一些基本法。
领导同志交办公文起草任务时谈观点、谈路子，有时讲得比较明确。但有时候由于工作纷繁等原因，往往只谈一些基本设想，或者是轮廓式的意见。在这种情况下，就需要撰稿人员仔细琢磨，深入领会。这种琢磨、领会的过程，是一个综合研究的过程。大致要考虑这么三点：一是“为什么写”，二是着重“写什么”，三是“写到什么程度”。这从写得好的公文中，我们不难看出这种思索、研究的“轨迹”。
先看“为什么写”。领导同志交办公文起草任务总有个意图，比如说为了什么，根据什么等等，这是统率全文的“纲”。撰稿人员首先要把这层意思抓准，用几句话概括出来。例如某省一份《关于解决民办教师转公办教师问题的请示》，是由该省教育厅牵头起草的。开头先交代背景、缘由，说明从1981年开始，“省人事局虽然每年安排一定数量的招干指标用于民办教师（以下简称民师）转公办教师，但全省仍有民师16万人”。一方面他们“是我省普教系统的一支重要力量”另方面“待遇偏低，影响了他们的工作积极性，影响基础教育质量的提高”。这就把问题提出来了，使人感到“解决民师历史遗留的问题，已到了刻不容缓的地步”。如果这层意思没有归纳好，就会影响公文的现实性、针对性。
其次，关于“写什么”。面对领导同志的基本设想或轮廓式的意见，撰稿人员需主动找领导商量研究，围绕意图或打算，有的淘汰，有的扩充，在注意完整、准确的前提下，确立撰写的重点。例如上述《请示》，把重点概括为：“力争用三年多时间”，“分期分批解决现有合格的民办教师转公办教师问题”。这样表述，重点就突出了。说明要办的事项不是一年半载办完，而是“用三年多时间”；民师转正也不是“一窝蜂”，而是“现有合格的”民师。
再次，关于“写到什么程度”。凡事都有个“度”，公文起草涉及理论、路线、方针、政策等问题，“差之毫厘，谬之千里”，尤其要把握“适度”。如上述《请示》，有关民师转正的对象就讲得很明确：“1993年3月27日以前招收的、现仍在教学岗位工作、已达到国家规定学历要求、且能胜任教育教学工作的中小学民办教师。”不符合上述条件的，则不予办理转正手续。这就是“度”，体现了明确的政策界线。在这方面，需要撰稿人员开动脑筋，分别不同情况和对象，具体问题具体处理。
三、情况要确实
《办法》第28条第2款要求“情况确实”。《条例》强调“全而、准确地反映客观实际情况，提出的政策、措施切实可行”。
全面、准确地反映客观实际情况，是指公文中提供的正反两方面情况必须真实、准确。不仅基本的事实材料要真实，而且具体的细节、背景、数据也要准确无误。
可是，有些机关单位往往忽视这一点，他们起草公文有时提供“水”数字。比如涉及评先进、讲政绩，来个“膨胀法”。例如华东某省一家纺织集团公司连年亏损。但多年来虚报高额利润累计6000多万元，总经理为此多领奖金和补贴累计达29万元，问题暴露后才被上级机关追究、免职，责令退赔和通报批评。四川省西充县1995年全县工业总产值1.7921亿元，却上报2.8955亿元，虚报1亿多元。又如遇到讲奉献、要指标、上项目时，则来个“遮眼法”，能瞒则瞒。1997年下半年，国家统计局、监察部、国务院法制局联合开展的全国统计执法大检查，共查出统计违法行为6万多起。在数字方面作假，必然导致歪曲事实。正如国务院一位领导同志所说，虚报、瞒报和假报等问题如不及时解决，发展下去“可以达到祸国殃民的程度”。因此，公文起草必须切实把好“情况要确实”这一关。
另外，为使公文之中提出的政策、措施切实可行，起草前必须作充分的调查研究，密切联系本地区、本部门的工作实际。
（第二节）公文起草的表述要求
公文表述有多方面的要求，《条例》第十六条第三款至第七款，《办法》第二十八条第二款至第六款以及第二十九条，作了具体规定。
本节主要讲观点、结构方面的要求。
一、观点明确，条理清晰
公文的观点明确，是指请示什么，报告什么，或要求下级机关做些什么，不容许做什么，要直截了当地说出来，避免含糊其词，隐晦曲折。这对于准确地领会意图和据以办事，很有好处。
那么，怎样使公文的观点明确呢？
1.开门见山，首先提出要点
《中共中央关于纠正电报、报告、指示、决定等文字缺点的指示》中说：“除简短者外，一切较长的文电，均应开门见山，首先提出要点，即于开端处，先用极简要文句说明全文的目的或结论。”这是观点明确的第一要义。例如《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》（十三届六中全会1990年3月12日通过），6000多字，开头说：“人民群众是我们党的力量源泉和胜利之本。能否始终保持和发展同人民群众的血肉联系，直接关系到党和国家的盛衰存亡。”为什么要加强党同人民群众的联系？文件一开始就讲明了结论。又如《广州市人民政府关于禁止销售使用含铅汽油的通告》，开头说：“为减少机动车辆污染物排放，改善大气环境，保障人民身体健康，根据《中华人民共和国大气污染防治法》和省人民政府的决定，禁止在本市销售、使用含铅汽油。”这里把“禁止销售”的日的和根据作了明确的交代。这样写有利于“唤起阅者注意，使阅者脑子里先得一个总概念，不得不继续看下去”。
2.提炼并设置层首句、段首句、条首句
