作为当前中国第一热论——中国土地问题，已经逼近制度变革的临界点。但是，下一步如何变革，却难见坦途。传统的土地制度已被推翻，西方的制度安排与中国大不相同，继续“摸着石头过河”？但当前的社会背景却不容继续“摸”，只能从顶层设计入手。
如何解开土地制度改革的困局？如汪丁丁所说：“有能力解释一个社会制度变迁的学说只可能来自两个方面，一是历史的学说，一是知识理论的学说。”有句话说得好，“鉴于往事、有资于治道。”唯有先行解释清楚历朝历代的土地变革，搞清楚各种约束条件，并适当与海外及当今中国的约束条件比较，才可能作出较为适宜的顶层设计。
实际上，西方国家早期的土地制度安排与中国早期大致相仿：即公田与私田并存。但是，后来的演化路径却大不相同。本章拟将中外土地制度安排作一初步比较分析，给出初步观点。后文各章节将详细讨论中国历史上主要的土地制度变革案例，借以总结出中国土地制度的特殊背景，并为下一步的制度变革提供参考意见。
上古时期：相似的中外土地制度
考察西方国家的历史，其早期的土地制度安排与中国早期大致相仿：即公田与私田并存。
例证之一：两河流域的古巴比伦王国第6代国王汉穆拉比（约前1792—前1750在位）颁布的法律——《汉穆拉比法典》（HammurabiCode），是世界上迄今完整保存下来的最早的一部法典。其中的规定显示，当时的土地区分为公田与私田。公田为“王有”，一部分由穆什钦努耕种，缴纳实物作为租税。穆什钦努是因破产失去土地而沦落，依附于王室土地之人或者外来人，他们不是奴隶，一般拥有一些奴隶。另一部分王有土地交给兵士（里都或巴衣鲁），作为其服役的报偿（见法典第26~31条）。“王有土地”是不能买卖、赠与的，也不能用来抵偿债务（参见法典第36~38条）。但是，私田是可以买卖、抵押、赠与、租赁和继承的（见法典第39条、第40条、第42~47条、第60～65条、第105条、第150条、第165条、第178条、第191条）。
例证之二：古希腊的迈锡尼王国时期，大约与中国的商代同期。线形文字B泥板文书的记载表明，有两种土地所有制，“基提迈那克托那”（ki-ti-me-nako-to-na）是私人占有的土地，与之相反的是“柯克迈那克托那”（ke-ke-me-nako-to-na），它属于村社共有的土地，是乡村社团的集体财产，实行“露地耕作制”（open-field），可能要按期重新分配。不过，无论是王国的官僚还是普通的农民，对土地的占有都同一定的义务联系在一起，这也就是学者们所说的“有条件占有”（conditionaltenure）。
例证之三：古代印度按照阿帕斯檀跋法经和乔达摩法经等，土地名义上归国王（被称为“大地的主人”），所有占有土地的人，均须纳税。与“吠舍”（vaicya），即农耕者或村民相对应的是“刹帝利”（ksatrya），即军人。这些军人占有一份属于个人的土地，就像迈锡尼贵族占有一块与村镇的公田相对的私田一样。
例证之四：大约编纂于公元前15世纪的《赫梯法典》，是偏居于小亚细亚的赫梯王国的基本法，也区分两种土地所有制，一种是为王室效劳的军人的土地，直接隶属于王宫，服役一旦结束，土地便收归王宫。与此相反，“使用工具者”，即手工匠人拥有的土地叫作“村田”，乡村集体让给他们使用一段时间，待他们离开时再收回。
貌合神离：当代中国与海外土地制度比较
下文从土地产权规定、用途管制、土地市场和征地制度等方面进行国际比较。
一、土地产权
当今的中国，从1982年《宪法》开始，土地不再保有私有制，全面实行公有制：中国“实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
但是，当今的西方国家，公田与私田依然并存，甚至有的国家和地区名义土地所有权全部归公有。例如，日本土地65%为私人所有，35%为公有地。［日］关谷俊作：《日本的农地制度》。北京：三联书店2004年。新加坡在独立前，国有土地的数量约占国土总面积的60%，新加坡独立以后，国家通过强行征用个人土地的办法扩大了国有地产，用于国家建设，全国私人占有的土地面积已由独立前的40%下降至20%左右。陈霞：“国外农村土地城市化的比较研究”，《科技进步与对策》2000年第6期。瑞典的斯德哥尔摩在18世纪前就实行土地公有制，以后因租地给市民演变为土地私有制，1950年以后又恢复公有制，城市商业区50%以上土地、居住区70%以上土地是政府所有。付彩芳：《国外农业经营与管理》。北京：中国社会出版社2006年。澳大利亚的土地在英国殖民初期，即宣布全国土地归皇家所有，以后，有些土地无偿给予私人使用，有些实行租赁制（只要缴纳少量租金或费用，就可得到租约或许可证）。澳大利亚的农场土地有私人所有和从皇家或州政府租赁土地两种形式同③。，其中，72%私有，28%公有。中国国际金融有限公司2010年5月26日发布的报告《房地产行业系列分析之四：土地篇》。美国是市场经济体制最完善的国家，但也存在公有土地。美国私人所有的土地占58%，联邦政府所有的土地占32%，州及地方政府所有的土地占10%。李茂：“美国土地利用规划特点及其对我国的借鉴意义”，《国土资源情报》2009年第3期。
土地所有权的国际比较单位：%国家或地区公地私地美国4258澳大利亚7228新加坡8020日本3565中国1000在国外，私田属于个人或企业所有，土地可以自由买卖。国家法律明确保护私有财产（当然包括私有土地），如法国的《人权宣言》指出，“财产权是不可侵犯的神圣权利”；美国联邦宪法规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”公田有特定的用途范围，如美国联邦法律规定：“政府拥有的土地只能用于政府办公用房、公立大学、公办实验农场、公园、道路、车站、军事设施等。”
二、土地用途管制
市场经济国家采用的土地用途管制制度，只是管制市场配置做不到、做不好的事情，并不推翻市场配置的制度框架。而中国号称“世界上最严格的”土地用途管制制度，实际上是世界上独一无二的、最严格的土地资源行政配置制度。
中国的土地用途管制制度的内涵是：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。具体包括：（1）严格限制农用地转为建设用地，把国家征地作为农民集体自用的非农建设用地之外新增建设用地的唯一途径，由政府垄断建设用地的供给；（2）由国家确定耕地和建设用地的指令性控制指标，通过土地利用总体规划和计划层层分解、下达基层，划分土地利用区，确定每一块土地的用途，用地单位和个人必须严格按照规划确定的用途使用土地；（3）以一套高度集权而又繁复的行政审批制度来保证规划、计划指标的实施。
尽管说土地用途管制是市场经济发达国家普遍采用的政府有效管理土地的基本制度，但中国这套土地用途管制制度与市场经济发达国家普遍采用的土地用途管制制度有本质的区别。
市场经济发达国家采用的土地用途管制制度，如城市发展边界（UGB）、分区管制（zoningadministration）、宗地管理（subdivisionregulation），是在土地资源市场配置基础上采取的土地用途管制，只是管制市场配置做不到、做不好的事情，并不否定市场配置的制度框架。
例1：美国的土地用途管制。
由于土地利用规划与控制是地方政府的责任，因此美国各州政府都颁布了各自的法案，通过法律要求地方政府根据本地的经济发展状况和土地利用现状，划定城市增长线，分期分批发展，建筑许可的总量控制等措施来控制城市发展规模，保护优质农地。美国土地利用规划体系分为州土地利用规划和地方土地利用规划。美国总体规划又称“非永久性宪法”，即根据不断变化的发展趋势来定期修订。同时建立严格的土地利用规划制定程序，通过土地利用规划，引导城市的发展，缓解城市发展压力，控制土地开发的区位速度、公共设施的服务水平。
例2：日本的土地用途管制。
日本土地利用基本规划对各区域土地发挥综合调控和间接管理作用。根据土地利用不同类型划分不同的用途，各区域再依据个别法进行土地利用的限制。日本的土地利用通过国土利用规划和土地利用基本规划进行宏观管理，并通过法律和行政的手段，使宏观管理与微观管理结合起来，形成一个比较系统完善的体系。日本的城市土地利用是以土地私有制和自由市场经济为基础建立的，依法律和行政手段实现土地利用的微观调控，建立比较完整的体系。其特点是着重于宏观的直接调控，同时实行间接的微观调节。
例3：英国的土地用途管制。
英国城市土地规划由完善的法规体系和执法系统构成。其立法系统包括制定城市土地利用规划法案和编制具有法律约束力的开发规划；其执法系统则是指以签发规划许可控制地区的土地开发活动。英国规划法明确指出，除少数例外，所有的开发与建设必须通过规划得到政府的批准。这是因为市场本身无法产生一个合理的、有效的土地使用机制，无法做到既能在短期内解决对空间合理的要求，又能满足未来发展的长期需要。同时，土地是人类赖以生存的有限资源，政府部门必须参与土地的分配，在再分配过程中对近期和远期的要求进行平衡，对不同利益集团之间进行平衡。
三、土地市场
各国的土地市场运行并非完全市场化，总结国外采取的不同的土地市场管理模式，有以下两个特点。（1）注重发挥市场机制作用，合理配置土地资源。土地资源的配置主要应通过市场机制进行，企业和个人投资或建住宅需要使用土地，一般都采取购买或租赁政府土地或私人土地的形式。虽然政府在土地管理上有诸多行政权力，但这些权力的目的主要侧重于从宏观上控制、引导土地使用，而不是直接干预土地资源的具体配置；同时，这些权力的运行也必须通过市场手段，行政调控是建立在市场机制的基础之上的。（2）完善的土地资源管理体制。从国外的经验来看，多数国家实行的是土地资源的垂直管理体制，即土地市场的管理由独立机构进行。这种管理具有集中统一、精干高效、依法行政、具有权威的特点。
中国内地的土地所有权归国家和集体，与中国香港100%的土地公有性质相似，当前城市国有土地出让的模式在很大程度上也是学习中国香港经验的结果。但中国城市土地国有、农村土地集体所有的二元结构是有别于其他国家的一大特色，相应地形成了城乡土地二元结构以及土地市场的三种基本类型。（1）土地所有权市场：也称“土地征购市场”，是指国家为公共目的而强制取得原土地权利人的土地权利并给予补偿的行为。农村集体土地征购是这一市场中最主要的组成部分，是城市增量土地的源头，是城市土地市场的基础环节。（2）城市土地使用权一级市场：也称“城市土地使用权出让市场”，由国家垄断经营，指国家有偿、有期限地将土地使用权出让给土地经营者或使用者。（3）城市土地使用权二级市场：也称“城市土地使用权转让市场”，指城市土地使用权在不同的使用者之间横向转让形成的市场。
四、征地制度
征地制度主要包括公共利益界定、征地补偿和征地程序三个方面。
（一）公共利益界定
中国《宪法》、《土地管理法》和《物权法》等法规均规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是，征收或者征用农村集体土地，很大比例并非为了“公共利益”，而且，《土地管理法》也未对“公共利益”作出界定。正因为如此，为了商业目的的无序征地广为发生。国土资源部针对16省的调研表明，2000—2001年，36%的征地出于商业目的。美国农村发展研究所（Landesa）对中国17个省的调查表明，2001—2011年，超过35%的征地出于商业目的。2011年1月，国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，首次对“公共利益”作出界定：国防和外交的需要；基础设施建设的需要；公共事业的需要；保障性安居工程建设的需要；旧城区改建的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。但此条例适用于城市私有财产的征收，而且，对公共利益的界定过于宽泛。
世界各国或地区的情况，总括而言，公共利益的界定分两种情况。
（1）列举法：即在征地条文中将所有法律许可的征地情形列举出来，当征地目的不属于列举出来的公共目的时，该征地不被允许。如中国台湾、挪威、韩国、法国、巴西、墨西哥等，均采取列举法。
台湾《土地征收法》（2000年）规定，因下列公共事业的需要可依本法的规定征收私有土地，但征收的范围，应以其事业所必须者为限：国防设施，交通事业，公用事业，水利事业，公共卫生，政府机关、地方自治机关及其他公共建筑，教育、学术及慈善事业，国营事业，其他由政府兴办以公共利益为目的的事业。
挪威《征地法》列举了55种的具体用途，公共机构征收私有财产必须出于这些列举用途，包括：国防、公共基础设施、学校、医院及公共机构的场所。商业性质的用途不在列表之内。
韩国《土地征收补偿法》（2002年）规定，政府的征地权仅限于“公共工程”，包括国防和军事工程；基础设施，如道路、机场、铁路、运河及水库；办公楼、卫生或文化设施及其他的公共设施；学校、图书馆及博物馆；国家扶持的住房开发；桥梁及输配电线路；其他。
（2）一般指导原则法：仅规定征地要出于公共利益需要，但不具体阐明公共利益是什么，美国、英国、德国等采取此法。尽管没有条文界定公共利益，但这些国家都有一系列的重要制度安排来防止政府滥用征地权。
