一、行政许可的设定
（一）概念。指行政机关依照法律赋予的权限，根据行政管理活动的需要，在有关法律、法规、规章中创设行政许可的行为。它属于立法行为的范畴。
（二）行政许可的设定原则
1.遵循经济和社会发展规律。对行政许可管理手段的运用，要符合经济社会发展规律。凡是市场机制能够解决的问题，不能设定行政许可；市场机制解决不了，但通过中介机构、行业组织自律能够解决的问题，应当通过中介机构、行业组织自律解决；中介机构、行业组织解决不了，需要政府管理的事情，也还要考虑通过事后监督来解决。只有这些手段都解决不了时，才能考虑通过设定行政许可来解决。
2.有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性和主动性。行政可具有双重性，合理设定，可以有效地配置社会资源，为个人施展才智创造良好的社会秩序。相反，设置过多过滥，或者不合理，必然抑制个人的创造性和积极性，影响其聪明才智的发挥。
3.维护公共利益和社会秩序。行政许可不能不适当地介入公民、法人或者其他组织的权利，只有当公民、法人或者其他组织行政权利可能造成公共利益、社会秩序或他人合法权益时，为了维护公共利益和社会秩序，才能设定行政许可进行事先干预。设定行政许可的范围，即哪些事项需要设定行政许可，对于设定行政许可的事项只有具备哪些条件才能获得进行此类活动的资格和权利，如何实施行政许可，等等，其全部目的都在于维护公共利益和社会秩序。
4. 促进经济、社会和生态环境的协调发展。设定行政许可时，应注意评估其是否有利于经济、社会和生态环境的协调发展。凡是妨碍三者协调发展的，就不应当设定行政许可，只有有利于促进三者协调发展的，才可以设定行政许可。
（三）行政许可的设定事项
1. 可以设定行政许可的事项。
（1）直接涉及国家安全、公共利益、经济宏观调控、生态环境保护及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。其特征是：①对从事这类活动法律并不禁止，但必须符合法定条件。②一般没有数量限制。③设定许可的目的主要是防范危险和保障安全。④这类许可与被许可人的自身条件有关，一般不能转让。
（2）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。其特征是：①一般都有数量限制。②申请人取得许可应当依法支付一定的费用。③这类许可可以依法转让。
（3）提供公共服务并且直接关系利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。其特征是：①从事这类职业往往需要具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能。②一般要通过考试、考核并根据考试、考核结果由行政机关决定是否给予认可。③一般没有数量限制。④这类许可与申请人的身份密切联系，不能转让。
（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、监测、检疫等方式进行审定的事项。其特征是：①需要事先公布技术标准、技术规范，然后通过检验、检测、检疫等方式审定有关设备、设施、产品、物品是否符合技术标准、技术规范。②一般没有数量限制。③这类许可与许可事项的自身条件有关，不能转让。
（5）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。其特征是：①未经登记就没有从事某种活动的主体资格。②一般没有数量限制。③这类许可不能转让。
（6）法律、行政法规规定的其他事项。
2.可以不设定行政许可的事项。通过下列方式能够予以规范的，可以不设定行政许可：
（1）公民人或者其他组织能够自主决定的。
（2）市场竞争机制能够有效调节的。
（3）行业组织或者中介机构能够自律管理的。
（4）行政机关在去事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
（四）行政许可的设定权
行政许可的设定权，是指哪一级行政机关有权设定行政许可、以何种形式设定行政许可、设定行政许可有哪些限制以及设定行政许可需要遵循哪些规则。这属于立法的范畴。原则上，行政许可的设定权只能由法律行使，但在我国目前条件下，仅仅由法律进行设定显然是不够的，也是不可能的。基于这种考虑，行政许可法规定了行政许可设定权的分配。
1.法律的许可设定权。法律的制定主体是全国人大及其常委会。因此，行政许可法确定的许可事项范围内，法律可以设定任何行政许可。
2.行政法规的许可设定权。其设定权限体现以下原则：①法律保留原则。立法法规定的专属立法权范围内的事项除非有全国人大授权，国务院无权设定行政许可。②尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。已制定法律的，行政法规可以在法律设定的许可事项范围内，对实施行政许可作具体规定。③必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，或者自行制定行政法规。
3.地方性法规的许可设定权。尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；已制定了法律、行政法规的，可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施行政许可作出具体规定。
4.省级人民政府规章的许可设定权。尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常委会制定地方性法规。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。
通常情况下，地方性法规和规章不得设定行政许可，即使设定，也需要受各种条件的限制。其限制包括：
（1）前提限制。地方性法规只能是在没有法律、行政法规的情况下设定；规章只能是在没有法律、行政法规、地方性法规的情况下设定；规章设定只能是省、自治区、直辖市人民政府的规章才可以设定，其他规章包括国务院各部门的规章及其他地方政府的规章都不得设定。
（2）期限限制。省级政府的规章只能设定临时性的行政许可，其期限为1年。
（3）内容限制。地方性法规不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
5.其他规范性文件一律不得设定行政许可。这里所指的“规范性文件”，是法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件，包括国务院部门规章、省级政府规章以外的其他地方政府规章以及除了行政法规和行政规章以外的其他规范性文件。
（五）行政许可的设定规则
1.行政许可的设定内容。包括以下基本内容：
（1）行政许可的实施机关。行政许可权主要应设定给具有相应行政管理职能的国家行政机关来行使；同时，行政机关在法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，也可以委托其他行政机关实施行政许可。
（2）行政许可的条件。行政许可的条件是对相对人获得许可，从事法律禁止的活动所应达到的标准和要求的规定。一般而言，申请许可需要具备以下条件：①被申请的机关必须是法律、法规、规章规定有权颁发行政许可的机关。②申请人须在法定许可范围内提出许可申请。③申请人须具有相应的行为能力。④申请人必须具备和符合法定的形式要件，即提供行政许可机关要求的有关材料或证明。⑤其他条件。
（3）行政许可的程序。
（4）行政许可的期限。期限是指行政机关作出行政许可决定所经历的时间过程。
2.设定行政许可的听取意见和说明理由制度。
（1）听取意见制度。立法机关要采取适当的程序和方式，充分听取公民、法人或者其他组织的意见和建议，使行政管理相对人有机会反映利益诉求。听取意见的具体形式多种多样，可以采取听证会、论证会的形式，也可以采取其他形式。
（2）说明理由制度。拟设定行政许可的，起草单位应当向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取意见和采纳意见的情况。
3.行政许可评价制度。设定的行政许可是否符合当前的经济社会发展现状，是否需要进行及时修改或废止，需要进行合理评价。
（1）评价要点。
①必要性。即对设定的行政许可是否符合现在的行政管理需求，是否有存在的合理性。
②效益性。主要是指实施该项行政许可的经济效益与社会效益，即行政许可的实施所带来的效益是否大于行政许可实施的成本。
③公正性。主要是指设定的行政许可实施条件是否公正、是否符合经济社会发展现状，对不同的社会主体是否公平。
④目标性。这主要是指实施该项行政许可是否达到了设定时的预期管理目标，以及目标实现的程度。
（2）评价方式。
①立法评价。行政许可的设定机关进行的评价即是由有立法权的机关进行的，其评价结果可能直接导致对行政许可的修改或者废止。
②实施评价。即由实施机关进行的评价。实施机关的评价并不直接导致设定该行政许可的规定的修改或者废止，只能通过将评价意见报告该行政许可的设定机关，以供行政许可的设定机关进一步评价的参考。
③公众评价。包括对行政许可设定的评价和对行政许可实施的评价。其评价的结果分别向行政许可的设定机关和实施机关提出意见和建议。
二、行政许可的实施
（一）行政许可的实施机关。指依法享有行政许可职权，对行政相对人申请的行政许可事项，在其法定职权范围内进行审查，作出许可或不予许可的行政决定，并进行事后监督的行政机关或法律、法规授权的组织。主要包括以下几类：
1.行政机关。法律规定行政许可由行政机关实施，并不是说所有的行政机关都可以实施行政许可，也并不是行政机关什么行政许可都能实施。行政机关实施行政许可，必须符合以下条件：
（1）必须是履行外部行政管理职能的行政机关。
（2）必须依法取得实施行政许可权的明确授权。行政机关要享有行政许可权，必须经法律、法规和省、自治区和直辖市人民政府规章特别授予。
（3）必须在法定职权范围内实施。
2.法律、法规授权的组织。授权组织毕竟不同于行政机关，其授权实施行政许可应当符合法定条件。
（1）必须授权给具有管理公共事务职能的组织。这就要求：①授权的对象是组织而不是个人。②授权的对象要具有管理公共事务的职能，必须具有相应的机构和人员，具有相应的责任能力。③不能授权给其他国家机关，即不能将行政许可权授予行政机关以外的行政机关行使。④被授权的组织必须具有管理公共事务的职能。
（2）必须通过法律、法规的形式授权。这里的法律是指全国人大及其常委会依照立法程序制定的规范性文件，法规包括行政法规和地方性法规。规章和规章以下的规范性文件不能授权组织实施行政许可。
（3）被授权的组织以自己的名义实施行政许可。
（4）被授权的组织在法定授权范围内实施行政许可。
3.受委托的行政机关。委托实施行政许可必须遵循以下规则：
（1）必须是在法定权限范围内。行政机关委托其他行政机关实施行政许可，必须是在法律、法规授权其行使的职权范围内，不能把不属于自己的行政许可权委托给其他行政机关。否则，委托无效。
（2）必须有法律、法规或者规章为依据。
（3）必须委托给行政机关。行政机关不能委托其他组织或者个人实施行政许可。
（4）委托机关应当公告受委托机关和委托权限。行政机关将法律、法规赋予自己的行政许可权委托给其他行政机关行使，应当通过一定的方式让公民、法人或者其他组织知道，以方便公民、法人或者其他组织提出申请。
（5）受委托的机关应当以委托机关的名义实施行政许可。受委托机关在法律上没有独立的地位，它不能以自己的名义实施行政许可，只能以委托机关的名义进行。相应地，受委托的行政机关也不能以自己的名义承担实施行政许可所带来的法律后果，引起行政争议，只能由委托其实施行政许可的行政机关作为被申请人或被告，参加行政复议或者行政诉讼。
（6）受委托机关不得再委托。委托是基于委托机关对受委托机关的业务能力和慎重行使行政许可的信任而发生的代理关系，受委托的行政机关应当自己完成委托的业务，不能再委托。
（7）委托机关对委托实施的行政许可负责监督。委托机关要对受委托行政机关行为负责监督，对其行为的后果承担责任；引起行政争议，委托机关要作为被申请人或被告参加行政复议或者行政诉讼；由受委托机关违法实施行政许可给公民、法人或者其他组织造成损失的，还要承担赔偿责任。
