第二，从行政伦理行为主体角度给行政伦理下定义。学者们认为，把行政机关和公务员作为行政伦理主体，行政伦理则是关于行政主体国家行政机关、公务员道德规范的总和。王伟从主体性角度提出，“从国家公务员个体行为行政伦理主体的意义上，行政伦理是指国家公务员的行政道德意识、行政道德活动以及行政道德规范现象的总和；在行政机关群体作为行政伦理主体的意义上，行政伦理是指行政体制、行政领导集团以及党政机关在从事各种行政领导、管理、协调、服务等事务中所遵循的政治道德和行政道德的总和”。他进一步概括说，“所谓行政伦理，就是行政领域中的伦理，准确地说是公共行政领域中的伦理，也可以说是政府过程中的伦理。这个概括表明，行政伦理只是属于自己的独特领域……”周奋进认为，行政伦理是研究行政机关及公务员的道德理念、道德准则、道德操守的学说，“包括两大部分：一是行政机关整体的伦理约束、导向的机制，二是行政机关人员，即公务员的伦理观念及操作”。江秀平“对行政伦理建设的思考”一文从“社会化角色”角度进一步论证了对行政主体进行伦理约束的必要性，他认为，行政伦理或者以行政系统为主体，或者以行政管理者为主体，是针对行政行为和政治活动的社会化角色的理论原则和规范。无论是行政系统还是行政管理者，均具有作为伦理主体的客观依据或者说具有伦理行为能力：第一，行政主体是社会化角色，具有合乎行政行为规范所要求的权力能力；第二，行政主体具有接受伦理约束的特殊必要，这是由行政管理在社会生活中的特殊地位及其巨大影响决定的；第三，具有为自己作出的行为承担后果的责任能力，只有具备履行行政义务和承担行政责任行为能力的主体，才能成为行政伦理主体。
第三，根据伦理学的普遍界定方法，将行政伦理定义为调节政府与行政人员的规范。鄯爱红认为，行政伦理就是伦理在行政关系、行政活动中的体现，即指能够使行政活动得以更有效地、更公平地、更合理地运行的行为规范，具体地说，是指行政主体在行使公共权力、从事公务活动中所应确立和遵守的伦理道德要求的总称。罗德刚在“行政伦理的涵义、主体和类别探讨”中提出，行政伦理是关于公共行政系统以公正和正义为基础的行政伦理价值观、行政伦理理论原则和行为规范的总和。它是公共行政主体即整个行政系统的特殊伦理要求。这种定义方法直接源自于伦理学对道德和伦理概念的界定，区别只在于将道德和伦理的主体从个体人转换成政府公共组织和公共行政活动中个体行政者。
从上述分析不难看出，公共行政伦理概念的界定差异纷呈，且十分复杂。事实上，在具体的研究过程中，人们都是根据主题确定行政伦理的具体内涵，而不是笼统地从某个行政伦理概念出发，进行抽象的议论。因此，对我们来说，重要的不是追求一个普遍认同的概念定义，而是了解公共行政伦理涉及的基本领域、尤其需要把握的是，公共行政伦理涉及的领域范围与基本内容。综观这些界定，可以把握以下几点：首先，公共行政伦理是属于公共组织、尤其是政府组织的，而不是社会伦理。其首要价值是为公共行政活动乃至全社会追求一种公共的伦理精神，以确保公共政策的制定真正能够以公共利益为最终目标；其次，公共行政伦理关注的主要是政府公共行政过程中的伦理问题，如公共政策的制定、社会资源的分配、公共权力的运用以及行政官员如何在运用权力过程中不偏离公共利益等；再次，公共行政责任的认定以及公共官员个体行政美德的培养。
笔者认为，“公共行政伦理”主要涉及政府公共管理组织及其活动的伦理问题，包括政府组织伦理目标的确立、政府行使公共权力的道德调控、政府决策的伦理价值导向以及政府官员和所有行政个体的道德品质培育等。
因此，本书将要阐述的“公共管理伦理”不是对公共管理宏观层面伦理问题的全面论述，而是在政府公共管理的范围内，探讨作为公共组织的政府在行使权力过程中涉及的伦理问题，也包括政府公共行政人员的个体道德与伦理责任。
1.3反思研究现状与主题
对公共管理及相关伦理概念的区分与界定，不仅有助于把握公共管理学的基本范畴，也为理解公共管理伦理的学科内涵提供了逻辑起点。从这些基本概念出发，可以理解公共行政及公共管理伦理理论。然而，当今我国关于政府行政伦理理论与实践的研究中，少有成熟的公共管理伦理理论用于分析政府行为的伦理实践，以解释现实行政伦理困境，即使有的研究有意将伦理理论用于行政实践，却常常会将行政体系的权力运行与政党权力混为一谈，由此导致行政伦理研究主题的模糊与偏离。因此，有必要对政府公共管理伦理的研究状况及其主题进行分析，以明确本书使用的狭义公共管理伦理的含义。
1.3.1对传统行政伦理的超越
狭义理解的公共管理伦理，通常是指政府公共组织的伦理，与政府的行政伦理相通，在特定语境下，也可以与公共行政伦理交替使用。从这个意义上说，公共管理伦理的演进与传统行政的变迁密不可分，因此，理解公共管理伦理，需要了解传统行政是如何被公共行政与新公共管理超越的过程。
根据欧文·休斯的观点，公共管理源自于传统行政，它的出现经历了一个相当长的历史过程，其理论渊源来自于“早期行政”。欧文认为，“早期行政”与政府的出现并存，可以追溯到古埃及。当时主要为了治理尼罗河每年一度的洪水，管理灌溉和建造金字塔。中国的汉朝开始，治理政府的人已经不是根据出身，而是根据品德和能力选拔出来的，目的是使百姓安居乐业。
在西方，如希腊、罗马时期的“行政”帝国，再到中世纪的“现代”国家，都是由中央根据规则与程序严格控制的。这种形式的国家和政府的管理活动，作为特定的行政形式，成为人类行政历史上的最初探索。
早期行政模式的个人基础是对国王或大臣的效忠，它是“个人性质的”，而现代公共行政的基础是以合法性为基础的忠于组织和国家，它是“非人格化的”。早期行政的这种特征，使得政府及其雇员的价值目标不是公共的共同利益，而是以权谋私，甚至裙带关系、买官卖官、钱权交易成为普遍现象，到19世纪30年代，发展到了安德鲁·威尔逊总统时期达到最黑暗的时期。他认为，美国政府的公职最大的好处是寻求庇护人，直接的财政利益理所当然地属于在大选中获胜的政党。早期行政的效率低，效能差，其决策已经严重偏离了公共利益，组织伦理目标与社群利益相去甚远。杰克逊也认为，行政部门应该更平等和更民主，而不是精英化，至少可以减少贪污腐败。
改变发生在19世纪中期以后。西方行政国家出现了政府改革运动。这种改革可以追溯到19世纪中期的英国。1954年，斯坦福·诺科特-特里维受财政大臣的委托，对英国的文官制度进行调查，提出了《关于建立英国文官制度的报告》，建议“公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较低等级的年轻人来执行”，通过特定的考试进行选拔。该报告还建议，取消庇护制，在中央考试委员会的监督下，通过竞争考试招聘，对中央公职人员进行分工，以功绩制为基础的晋升制度等等。1870年，英国政府又颁布了关于文官制度改革的两个法令，标志着现代英国文官制度的确立。在行政学理论上，人们普遍将这种区分政务官和事务官的文官制度作为现代公共行政产生的标志。从这个意义上说，斯坦福·诺科特-特里维的报告标志着早期行政向传统公共行政模式的转型。
公共行政取代早期行政直接导致了政府行政行为伦理价值目标的转变。政治中立的公务员制度、政府内部的层级与规章管理、组织的稳定性、公务员制度以及追求结果的平等，各种公共行政的制度建设，都围绕着一个根本的目标，即更好地服务于公共利益，从制度上保证公共官员权力运用中的廉洁性，使政府行政更高效、更公平。同时，更加明确行政人员的个体道德责任，独立于政治的行政责任，使行政官员更易于确认伦理责任。
然而，传统公共行政模式仍然存在着各种问题，正如欧文·休斯概括的那样，传统公共行政模式的行政部门受制于政治领袖，严格的官僚等级制，常任的、中立的和无个性的职业官员，只关注笼统的公共利益，不偏不倚地服务于任何党派，对任何政策只追求不折不扣的执行，即使发现政策违背了公共意图，也不承担纠正的责任。行政官员对政治官员决定的政策言听计从，目的在于维护政府行为的高效率，因为，在传统公共行政模式中，政府行为的最高价值目标就是效率，效率优先的伦理原则导致政府行为与公众利益要求越走越远。
于是，20世纪80至90年代，针对传统公共行政模式的价值目标偏离，“新公共管理”兴起，以取代传统公共行政模式。新的公共管理伦理理论与价值观也随之兴起。它从几个方面将政府行政行为的伦理责任推向新的阶段：第一，注重行为结果与管理者的个人责任；第二，更灵活的组织人事制度与任期；第三，绩效指标的评估；第四，使管理者更具有政治色彩，而不是机械的中立；第五，引入私营部门的管理方式与机制；第六，通过民营化方式减少政府职能。这些改革，不仅对政府行为的伦理目标提出更多元的利益要求，而且也使公共管理者更关注行政行为的伦理责任，当其职责范围从单纯执行的“代理转换”转向运用自由裁量权的自主行为时，管理者的责任随之从保证效率扩展到更广范围的公共价值。而个体行政管理者也需要承载更多的道德责任。如果从这一路径考察西方公共管理伦理学发展过程的话，那么，必定是从新公共管理运动开始的，至今已有近三十年历史。
1.3.2公共管理伦理的研究现状
在我国，对公共管理伦理的研究处于起步阶段。伴随着我国公共管理课程的建设，尤其是MPA课程的引入，兴起于20世纪90年代中后期，相关的学术专著与教材则大多发表于近几年。这一理论趋势顺应了我国政府管理改革与转型的需要，也是为了回应当前政府管理面临前所未有的新问题。
然而，作为一门理论学科的公共管理伦理仍然处于创建阶段，至今未形成公认的理论体系。学者们都是从各自的理解与学术背景，尝试建构公共管理伦理的理论框架。
那么，公共管理伦理究竟研究什么内容呢？综合起来可以概括为以下方面：
第一，公共管理伦理学研究公务员职业道德规范体系。该观点以张文芳为代表。她提出，“公共管理伦理就是研究为何、如何对公共管理活动加以道德规范等问题的学问”，属于应用伦理学的一个基本范畴，主要研究公共管理行及其道德规范的理论依据、内涵界定、实现途径、功能分析、效应评估等公共管理道德哲学的理论与实践问题。她认为，公共管理伦理涉及三个层面：第一个层面是，政治国家的管理，即国家的立法与决策、司法等。这一层面公共管理伦理指称的是“凡从事制定公共政策与法律、法规、维护国家主权与安全，维护社会秩序、履行宏观调控等国家职能的公务人员的日常心态及行为，所应遵循的基本道德规范体系”。第二层面是政府公共事务，主要包括行政区划与国家礼仪事务、国家公共安全事务、国家对外关系事务、公共人事与财政事务、政府机关自身管理事务等。这一层面的公共管理伦理指称的是：从事这类公共管理事务人员的工作动机和行为，应当遵循的基本道德规范体系。第三层面是社会公共服务，主要提供教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育发展以及维持社会公共秩序等公共服务。这类公共事务更密切关系全体社会成员日常生活和切身利益，为广大普通老百姓所关注和在意。这一层面的公共管理伦理指称的是：“所有从事社会公共服务的国家公务人员，其动机和行为应当遵循的道德规范体系”。
第二，公共管理伦理学是关于公共管理职业活动中的伦理关系和道德规范的科学。该观点的代表是张康之教授。他认为，公共管理中的伦理关系是贯穿于公共管理个人之间、个人与公共管理主体之间、公共管理主体与客体之间，而公共管理活动的道德规范则主要是关于公共管理者个人的行为规范。“公共管理中的道德规范在公共管理这一特定的职业活动领域之内，是对这种特殊的具体的伦理关系认识的结果”。与张文芳观点不同的是，他认为公共管理在观照道德规范的时候，探讨的是道德规范的生成机制，即从伦理关系向道德规范转化的机制，而不是为公共管理确立具体的规范。
