登陆注册
3052400000006

第6章 从高等学校的法律地位看高校管理困境

何智蕴

随着高等教育体制改革和依法治国、依法治校观念的不断深入,从法律的角度对新形势下高等学校的地位及其管理困境进行审视和研究,有助于推动我国的高等教育制度建设及相关法律法规的完善,保障各方利益的实现。

一、高等学校与政府构成行政法律关系时,其法律地位是行政相对人

政府与高等学校存在教育行政关系。无论什么性质的学校都不可能脱离政府在法律允许的范围内对其的行政领导和行政干预。因此,在教育行政法律关系中,政府与高等学校的关系是行政管理关系,政府是行政主体,高等学校是行政相对人,政府作为行政主体对学校要进行行政管理,学校作为行政相对人要接受政府的管理。政府根据经济和社会发展的需要有权设立和撤销高等学校,有权对高等教育资源进行调整和重新配置。政府依法发布的行政命令,只要与学校有关的,无论直接或间接的,学校都要执行。

作为行政相对人,高等学校在管理上的困境主要表现在以下三方面:一是高等学校对自身拥有的权力具有不确定性。国家现行法律如《教育法》、《高等教育法》等赋予高等学校的权力比较笼统、原则。高等学校在具体工作中大多以行政部门文件为依据,而行政部门的相关政策具有不确定性。二是行政规章有违上位法的情况。高等学校大多数是用行政部门的文件作为依法治校依据,而教育行政管理部门由于法治意识、政策水平等原因,其制定的部分规章制度有时与有关法律相抵触,高等学校在执行这些规章制度或制定关于这些规章制度的本校实施细则时,也就相应地与有关法律规定相冲突。三是高等学校与政府行政部门发生矛盾时,一般不会申请法律救济。这是因为高等学校(特别是公办高校)一方面是政府的行政相对人,另一方面又与政府教育行政部门有隶属关系,从某种意义上说是内部行政关系。所以高等学校即使明知政府行政行为损害了自己的权利和其他合法利益,一般都会服从。但高等学校是民主意识、法治意识比较强的组织,这样影响了政府与高等学校的关系,也影响了高等学校的办学积极性、主动性和创造性。

二、高等学校依法进行教育、教学活动时,其地位是国家教育权的代理人和具体行使者

《高等教育法》第十八条规定:“高等教育由高等学校和其他教育机构实施。”这是一个典型的授权条款,它表明作为国家教育权重要组成部分的教育教学活动的实施权,实际上由作为被授权人的高等学校行使。国家依法举办高等学校并赋予其从事教育活动的行为,是国家教育职能的一种实现方式,而高等学校的办学权力和权利,是国家教育权的转移或委托。国家通过法律、法规授权高等学校行使一定的行政管理职权。比如:

《高等教育法》第十一条规定:“高等学校应当面向社会,依法自主办学,实行民主管理。”

这确立了高等学校的办学自主权。再如,我国《学位条例》第八条第一款规定:“学士学位,由国务院授权的高等学校授予;硕士学位、博士学位,由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。”这就确立了高等学校享有颁发学历证书、学位证书的权力。由此可见,高等学校经由国家法律的授权,行使国家行政权力或公共管理权力,是典型的行政行为。综合起来看,我国高等学校享有的权力包括:招生、教育教学、科学研究、机构设置、教师管理、学生管理、经费使用,等等。

但我国的法律没有就高等学校与政府共同拥有的权力作出规定,使高等学校办学行政权不清晰。虽然规定经过相关法律授予高等学校的自主权之后,只要高等学校合法正当地行使,便不再受政府公权力的干预,政府只在法定的范围内通过合法的手段进行监督。但事实上还存在着一些公共权力领域,如确定高等学校的招生人数、设置机构与部门等,需要高等学校与政府从两个方面协商确定。高等学校行使管理学校内部事务权力,但它本质上仍是政府的而非学校自己的权力,政府可以随时撤销授权或委托将这些权力收回由自己行使。在学生管理方面,高等学校一直视学生为学校组织内成员,当学生违纪时,各个高校按自己的校纪校规对学生予以处分。而实际上,学生既是学校组织内成员,也是学校行政相对人,对学生的处分必须按新的《普通高等学校管理规定》所要求的“程序正当、证据充足、依据明确、定性准确、处分恰当”。学生有了处分的权利救济机制——申诉程序。当学校行使行政权力如开除学生学籍等行政权力时,学生如有异议还可申请法律救济。按照上述规定,高校对学生违纪处分要制定相关实施细则、成立办事机构、健全权利救济等,对学生违纪行为的调查、取证、处分、申诉等工作环节,高校不得不投入大量的人力、精力。但在具体工作中由于认识上的差距和经验不足,难以对学生的违纪行为定性,结果导致高等学校在执行处分上产生畏难情绪,这不利于高等学校的正常管理和对学生的教育。

三、高等学校与其他地位平等的权利主体发生民事关系时,其法律地位是法人

高等学校不仅要作为行政相对人接受政府的行政管理,与政府构成行政关系,而且还要与其他地位平等的权利主体建立一定的民事关系。我国《民法通则》以法人是否营利为标准,将法人划分为企业法人与非企业法人,其中非企业法人又可以进一步划分为机关法人、事业单位法人、社会团体法人。《教育法》第31条规定:“学校及其他教育机构具备法人条件的,自批准设立或者注册登记之日起取得法人资格。”首次在法律上明确提出高等学校的“法人”资格。此后,《高等教育法》第30条规定:“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任。”这一规定再一次确认了高等学校的法人资格,是独立的民事法律关系主体。

高等学校作为民事主体,不仅表现为与不具有隶属关系的国家机关、企事业单位、集体经济组织、社会团体、个人之间的平等的权利义务关系,也体现在与教育教学活动无关,而由高等学校所辖企业提供的纯服务的经营性活动中的学校和学生关系,如学校因收取住宿费、为学生订购教材等事项而与学生形成的法律关系等。学校与学生的法律关系具有以下特点:主体身份平等,即双方具有同等的法律地位;权利义务平等,高等学校与学生均享有民事权利,履行民事义务;意志形成自由,不存在一方强制另一方为或不为一定行为的现象,即民事法律关系的发生不是他人强迫的结果。

高等学校作为法人与学生发生民事关系,依法只应在默认契约内承担责任。但目前我们还没有形成一个良好的法治社会所应有的制度环境,高等学校作为法人处理对内关系时往往超出了默认的契约关系。例如当学校与学生发生民事纠纷,无论什么原因造成学生在校期间意外伤害,绝大多数学生及家长都不会寻求法律救济,而无限制地要求学校承担责任,如提出赔偿要求等。高等学校往往因自身具有行政的功能,考虑到学校的安全和稳定,也往往愿意给予学生或家人一定的补助或赔偿,而公办学校因其事业单位的性质,在财务上无法支付这笔费用。

四、走出高等学校管理困境的途径与建议

首先,国家相关部门要加强教育立法,建立健全法律的监督机制。高等学校管理的困境与历史的教训都要求我们必须依据《教育法》、《高等教育法》等教育法律法规所确立的基本原则,建立科学、完备、反映自身特性要求的高等教育立法体系,并及时制定相应的配套法规和实施细则,形成较为完善的教育法规体系。包括制定所有调整高等教育活动和教育管理工作的各类规范性文件的活动,调整对象包括国家有关主管部门与高等学校之间、高等学校内部之间以及社会各界与高等学校之间纵横交错的法律关系。

要建立健全法律的监督机制,教育立法连同教育执法、司法一并考虑设计,形成一套广泛的法律监督系统,确保教育法规的顺利推行。

其次,地方行政部门制定政策时要做好与相关法律法规的衔接工作,做到依法行政。法律素质是做好工作的必备条件之一。教育行政部门要带头学法、用法,发挥表率作用,熟练地掌握履行职责所必需的法律知识。制定政策时要吃透相关法律法规的精神,征求有关法律专家的意见,成立政策咨询的专家团,使制定出来的政策“合法”。

第三,高等学校要健全工作机构与机制,加强对依法治校工作的组织和领导。成立依法治校工作的机构,负责管理、协调学校的法制工作,审核学校将要出台的规范性文件,配合有关部门建立、健全学校各项规章制度,协助有关部门处理校内申诉案件,指导监督学校有关部门开展依法治校工作,形成有法必依、有章可循、照章办事、违章必究的管理机制。

(本文获2006年学校中层干部优秀论文一等奖,原载《中国高等教育》2007年第8期)

同类推荐
  • 思想政治理论课实践教学探索

    思想政治理论课实践教学探索

    马克思在《〈黑格尔法哲学批判〉导言》中指出:"批判的武器当然不能代替武器的批判,物质力量只能用物质力量来摧毁;但是理论一经掌握群众,也会?..
  • 云影萍迹

    云影萍迹

    颜瑾师姐不善言谈,属于纳言君子一类。北京师范大学毕业后进入贵州电视台,在做了几年记者、拿了几个奖之后,转入总编室工作,任时光荏苒。相对宁静的空间,给予师姐更多思考的时间。上世纪九十年代以后,电视成为真正的主流媒体,走在媒体改革的前沿。师姐在青云山下《贵州电视》杂志那个角落清净的办公室里,静静地观察着,静静地写了一篇又一篇文章。她始终是文静的,但是在一些文章里(主要是第一辑《论文、电视杂文》部分),言语却犀利得毫不留情,指出浮躁的时代、浮躁的“电视”出现的低俗现象,呼吁影视工作者沉下心来,多些内涵之作。作者的影视评论同样是期望影视工作者抵制低俗,制作出有创意、有深度的精品力作。
  • 性别与传播:文化研究的理路与视野

    性别与传播:文化研究的理路与视野

    性别与传播研究作为一个成长中的学科和研究领域,已经引起了广泛关注,这不仅因为它与我们日常生活紧密相关,更重要的是它对人们的价值观念、人生态度、生活方式等产生了广泛而深刻的影响。本书在写作过程中吸收了与该研究相关的社会学、传播学、心理学、文学、哲学等学科领域的信息,力图使整个研究既有理论的思辨力,也有对现实问题的穿透力。
  • 版权兴市:“世界现代田园城市”路径探索

    版权兴市:“世界现代田园城市”路径探索

    幸福与优秀兼得,品位与财富共存,这样的梦想在怎样的城市可以实现?能否以版权为枢纽,以高端产业和产业高端,推动“自然之美、社会公正、城乡一体”的“世界现代田园城市”建设,铸就宜居宜业之城,让人们文化地诗意地栖居?敢为天下先,成都人,在探索!《版权兴市:"世界现代田园城市"路径探索》首次将版权作为城市发展战略的核心要素来加以研究,是对世界城市发展理论与版权理论的双重创新。(版权兴市),站在时代前沿的城市领导人不能不读,奋斗在版权工作一线的实践者不能不读,追求理想生活的现代人不能不读!
  • 班主任男生教育100个千字妙招

    班主任男生教育100个千字妙招

    《班主任男生教育100个千字妙招》是“班主任千字妙招”系列中的男生教育篇。德育专家张万祥从激发阳刚之气、培养责任意识、挖掘潜在能力、抵制种种诱惑、疏导叛逆毛躁、叩开封闭心扉、点亮一盏心灯等七个方面,精选了100个男生教育的实用小妙招,帮助广大一线班主任,尤其是新班主任,巧破男生教育困局,在让男生成为真正的男子汉,学业、人格双丰收的同时,自己也过上幸福完整的教育生活。
热门推荐
  • 财富之上:刘汉元和他的商业哲学

    财富之上:刘汉元和他的商业哲学

    本书以全国政协委员、通威集团董事局主席刘汉元先生的成长为线索,对通威的发展进行案例式的深入研究,因循逻辑,层层深入,探析通威30年来从无到有、从小到大的制度与管理变革及其决策经营思路,从而挖掘出刘汉元系统性的思维和方法论……
  • 溺爱无限之贪财嫡妃

    溺爱无限之贪财嫡妃

    她是被母亲利用的棋子,凭着一张绝世容颜被继父收留,图的是她的美色可用。自从沈千姿穿越到乱坟岗的一具女尸身上后才悟出一个道理——后妈恶毒算什么?有后爹更惨!奶奶不是亲的,当她是妖女,容不下她身。哥哥不是亲的,只想欺占她的美色,以供玩乐。姐姐不是亲的,只想看她生活在水生火热之中,以此为乐。就连亲妈都没有后妈有爱……试问,生在这么一个畸形变态的家中,要如何生存?于是乎,正义感爆棚的她决定,为了良知、为了世界和平,势必扛起枪杆子,将这些变态的人渣一个个拍进粪坑——实现传说中的‘遗臭万年’。★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★见过劫财的鬼吗?据说邂逅是这么开始的——某日深夜树林之中,一阵阴风吹过,某鬼哭嚎:“风吹鸡蛋壳,财去人安乐……我是鬼,不想被我缠上,就将银子拿出来,我可免你们被鬼骚扰之苦。”某男黑线:“……”鬼也有贪财的?某小厮胆颤心惊的问道:“你要多少,明日我烧给你。”某鬼曰:“给我银子,我想烧多少就烧多少。”主仆:“……”★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★为替前身报杀身之仇,她替姐出嫁,只为能有一个可以庇佑她的身份。殊不知传说中冷酷无情的夫君乃昔日‘故人’。某月黑风高夜——某夫君突然回府将某女堵在房门口。某男挑眉阴测测的问道:“去哪?”某女抬头挺胸,理直气壮:“偷人。”某男脸黑:“偷谁?”“萧齐。”某女一脸无畏。为了不被前身继续托梦,能睡个安稳觉,今日她必须将那龟孙子的‘工具’给没收了!反正这男人也不在乎她,待报了大仇,如此休了她正好。★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★再某日某夫君抓狂:“沈千姿,你利用完本王就想走?”某女抬头冷视:“你要什么报酬?”某夫君嘴角一扬,邪肆的扫了一眼她玲珑有致的身段:“本王要吃肉。”某女眼底闪过黠光,点头:“可以。”当晚,某女不知所踪,某夫君看着床上还滴着血的一块猪肉,风中凌乱。猪肉旁边附赠留言一张:此肉可食可用。★★★★★★★★★★★★★★★★★★★★申明:本文男强女霸,强强联手,爽文、宠文。凉子新文,贯彻身心干净,一宠到底,高洁党放心跳坑。小白简介,正剧路线,抽风写作,只为博众妞欢乐。
  • 绝响之机动战队

    绝响之机动战队

    机甲涌现的年代,一场不平凡的旅途就此开始
  • 罗布,要做自己的王

    罗布,要做自己的王

    罗布是一只特立独行的熊猫,它与丛林里的其他动物都不同。它不信任何神,不群居,不盲从,它抢别人的食物、地盘,它是恶劣的匪徒;但是当丛林遇到危险时,只有它愿意挺身而出去战斗,哪怕遍体鳞伤绝不认输,它又是勇敢的英雄。从前,所有动物都是勇敢的,自由的,它们想追逐风,想上天入地,想无所不能。然而,世界丢了一颗自由的种子,于是它们成了奴才和信徒,失去了“我”,无条件听“王”的话,哪怕去送死。直到有一天,罗布来到丛林,它告诉别的动物,你是自己的王。
  • 藏海诗话

    藏海诗话

    本书为公版书,为不受著作权法限制的作家、艺术家及其它人士发布的作品,供广大读者阅读交流。汇聚授权电子版权。
  • 妖怪日常

    妖怪日常

    这是一个凡是有妖怪接近女主就会被男主炖了的治愈故事。腹黑男X呆萌女,围观妖怪八卦的甜宠日常!
  • 快穿之反派大佬的狗腿子

    快穿之反派大佬的狗腿子

    沈昕被一个自称是‘史上最强狗腿系统’的家伙绑定了。狗腿系统:咱们的任务就是给反派大佬当狗腿子,然后拉主角的仇恨值哟。行吧,狗腿子就狗腿子,为了重回人世,沈昕表示,干!可谁能告诉她,为毛她成了反派大佬了?还有,这个连龙套都算不上家伙是谁啊,怎么哪儿都有他?!(有男主,一个的那种)
  • 大河

    大河

    张秉毅1964年出生,中国电影家协会会员,一级创作。现任鄂尔多斯市文联副主席、鄂尔多斯市影视家协会主席、《鄂尔多斯》月刊社主编。2004年开始电影剧本创作,已创作电影文学剧本20余部。迄今已有15个剧本被拍摄成电影。影片《烟流上水流下》曾获内蒙古自治区“萨日纳”艺术奖;《好事好商量》被中华人民共和国卫生部向全国推介;《冲动是天使》入围美国旧金山国际儿童电影节,并被收藏。隔河千里远。从土默川的马兰滩村,到黄河南边准格尔的河湾村,实际的里程就算往多说,也绝不超过四十里,只少不多能算半程路。
  • 看看日本今日的军事装备

    看看日本今日的军事装备

    孙子说:“知己知彼,百战不殆。”我们对日本的这些军事装备变化,不可不了解,也不能不了解。中国,只有充分掌握了日本的军事实力和军事动向,才能有足够的信心和能力采取应对措施;中国,只有对日本的军事实力有了充分的认识和了解,才能够避免冲动、选择理性;避免盲目、选择慎重;避免狂热,选择冷静。
  • 潘宫的预言8:死神的黄金棺

    潘宫的预言8:死神的黄金棺

    经历了组队以来最艰苦卓绝的一战,斗鱼和他的小伙伴又马不停蹄的赶往下一个目的地——地狱凤凰城。在迷宫似的紫禁宫内,处处暗藏危机。斗鱼他们伪装成杂耍团伙计,与一个身份成谜的“外交官”签下了生死契约书,没想第一个任务就是运送一枚足以炸毁整座宫殿的定时炸弹。为了了解事情的真相,伙伴们进入藏满骸骨的死亡冰窖里,却被意外反锁在里边,危险朝他们一步步逼近。地底深处恐怖的怪兽吼声、被奉为死神的神秘黄金棺、走不出去的镜面迷宫……种种迹象表明,这里隐藏着一个惊世骇俗的秘密。多重危险来临,斗鱼能否率队战胜藏匿在黑暗处的敌人,获取重要的灵戒讯息。加油,了不起的冒险小队!