佛朝晖、刘亚荣
义务教育在整个国民教育体系中占有重要的地位，具有基础性、先导性、全局性的作用，在我国教育工作中占有重中之重的位置。自新修订的《义务教育法》颁布实施以来，贯彻执行新修订的《义务教育法》是当前与今后一个时期地方政府教育工作的一项重要内容。本研究以河南省和浙江省义务教育政策的执行情况为研究对象，分析政策执行过程与执行效果，提出系统性战略性发展模式，促进地方各级政府推动本区域义务教育均衡发展。
一、研究方法
（一）抽样
本研究主要采用质的研究方法，采用非概率抽样的方式选择访谈对象。研究首先选取河南省和浙江省为研究地区，河南省没有明确的全省统筹，也不享受中央转移支付；浙江省以教育现代化改革为全省教育改革抓手，对义务教育政策执行采取全省统筹，2007年颁布《浙江省人民政府关于实施义务教育经费保障机制改革的通知》，2009
年出台了《浙江义务教育条例》，从经费和制度上保障了自上而下各级政府在义务教育政策实施中的责任。本研究在两个省分别选择两三个经济发展水平相同的地级市，分别对地级市教育局局长进行访谈，其中河南省选择了郑州市、驻马店市、安阳市和濮阳市；浙江省选择了杭州市和舟山市。
（二）研究工具
研究团队为本研究开发了《访谈调研手册》，手册中将所要调查的义务教育政策进行了有限的界定，设计了访谈框架和问题。手册所调查的义务教育政策的内容，包括“义务教育管理体制、经费投入与管理体制、办学体制和人事管理”，以《义务教育法》、《农村义务教育保障新机制》、《规划纲要》为依据，对这些政策的具体内容做了界定，在此基础上，设立了访谈问题，请教育局长谈谈对该项政策的看法，执行措施与效果，以及提供的地方相关政策文本。研究主要通过解读本省所有有关义务教育的政策文件，访谈主要领导，重点调查省级教育主管部门、地方教育行政管理部门如何重新解读《义务教育法》和规划或者落实本省、本地区义务教育发展，调查资源配置方式和配置效果，目标达成情况以及具体政策措施之间的衔接关系。
二、研究发现
关于义务教育政策内容，本报告选取了与地、县相关的义务教育管理体制、经费体制、办学体制以及人事管理制度四方面，选取了大众最关注的政策内容进行调查。通过访谈和问卷调查的方式，调查了地方教育主管部门领导对国家义务教育政策的主要内容的理解、具体的实施措施和效果，以及配套的地方政策。下面以调查问题为经，以调查的政策内容为纬，就义务教育政策执行情况和执行效果进行比较详尽的陈述。
（一）对《义务教育法》规定的各项政策的理解
调查的第一个问题，首先是对所访谈的教育主管部门领导对政策内容的核心要义的理解和把握。政策的把握，其实是政策执行的最重要的先决条件，在此基础上，才能进一步制定本地区的具体政策。对政策内容的把握，也可以体现国家的政策在地方的兴奋点。
1.义务教育政策主要目标
对这一问题的理解，每位受访者从不同的角度进行分析。例如，有局长对义务教育政策目标解释为：“九年义务教育水平的巩固提高体现在两个层面，从学校办学目标层面而言是要养成健全人格，提升素质；从区域教育发展目标层面而言是要均衡发展，优质发展。为此，推进均衡发展和实施素质教育是义务教育的战略性任务。”有局长认为，“义务教育政策的目标是均衡和办学多样化”。
2.义务教育管理体制
《义务教育法》第7条规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制，县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作。”
有局长认为，“这一新体制强调了省级政府的统筹作用，并明确了管理‘以县为主’。在新体制下的‘以县为主’，要求县级人民政府除了按省确定的项目和比例承担经费并确保‘三个增长’外，还有一项更重要的任务就是管好、用好资金，建立健全科学、规范、高效的资金拨付制度，确保资金效益。同时，县级人民政府还要根据新《义务教育法》规定，合理配置教育资源，改善薄弱学校办学条件，切实承担起促进区域内义务教育均衡发展的历史责任。新体制下，乡镇政府仍应继续履行好发展教育的职责，积极支持和配合县级政府做好工作。动员全社会的力量支持和促进教育事业的发展也应该作为‘以县为主’管理的重要内容”。
有局长认为，“‘省级统筹、以县为主’的管理体制，有利于保障税费改革后实施免费义务教育，有利于推进省域内义务教育的均衡发展”。
有局长认为，“这一政策，较过去是一个重大的突破。在‘以县为主’管理体制的基础上，进一步加大了国务院对实施义务教育的领导责任，加大了省级政府的统筹和责任，实践着‘人民教育人民办’到‘义务教育政府办’的转变。从义务教育实施的现实来看，原来发现乡镇一级难负其责，就将实施责任放到县一级；现在很多县的财政也无力承担，事业的发展必须要加大省级的责任。同时，对教育的均衡发展、加大对农村教育经费保障的力度、加强对贫困地区的支持等方面，省级的统筹都非常重要和必要。具体的责任分配是：在国务院领导下，省人民政府统筹规划实施；县级人民政府为主管；县级以上人民政府教育主管部门具体负责义务教育实施工作；县级以上人民政府等相关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施相关工作；乡镇人民政府、街道办事处按照规定的职责履行辖区学生入学管理、辍学的防范，校园周边环境综合治理，提供非营利性服务，给予经费支持等职责”。
2005年，国务院《关于农村义务教育经费保障机制改革的通知》确定的基本原则是“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”。改革将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和省、市、县（区、市）政府分项目，按比例分担，经费省级统筹、管理以县为主的农村义务教育经费保障机制。农村义务教育经费保障政策是推进城乡义务教育均衡发展的重要保障。
对于这项政策，有局长认为，“建立农村义务教育经费保障新机制是党中央、国务院关于教育投入体制的重大改革，是推进公共财政建立、减轻农民负担的重大举措，是强化各级政府对农村义务教育保障责任的重要举措。这对科学、合理配置义务教育资源、完善‘以县为主’管理体制、促进农村义务教育持续健康发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。新机制建立后，农村学校公用经费将有较大提高，一些制约农村义务教育发展的突出问题将得到根本解决，广大校长和教师可以集中精力抓好教育教学改革，提高教学质量，农村义务教育的普及水平将得到进一步的巩固和提高，农村义务教育将向更高水平迈进”。
有局长说，“中央出台这一政策非常及时，从根本上解决了长期困扰农村义务教育阶段中小学稳步发展的突出问题。学生免费上学，学校办学经费得到根本保证，校舍得到及时维修，教师工资按时足额发放。农村中小学走上了一个良性运转的轨道”。有局长认为，“区分了比较好，但也有问题，‘以县为主’的体制，市管义务教育阶段的学校应该放给区里，但放不下去。应该逐步下放，新学校要放下去，旧的逐渐放”。
（1）均衡办学条件
国家制定义务教育基本办学标准和质量标准，省级政府负责统筹规划实施，县级以上政府要均衡配置教育资源。努力实现义务教育阶段公办学校办学条件标准化，学校管理规范化。学校的经费、校舍（含住宿生的宿舍和体育运动场地）、教学设备、仪器和图书资料等办学条件，符合省、自治区、直辖市规定的标准和要求。
对于均衡办学条件，大家的理解比较一致。有局长认为，“国家制定义务教育基本办学标准和质量标准，并对省、市、县级政府提出相应要求，是深化义务教育改革、提升义务教育办学规范和质量水平、促进义务教育均衡发展的重要措施。随着构建社会主义和谐社会的理念深入人心，教育公平尤其是义务教育均衡发展问题已成为全社会关注的焦点。根据国家义务教育基本办学标准和质量标准，构建省、市、县相应的办学标准体系，进一步加大薄弱学校改造力度，努力办好每一所学校，使各学校办学条件、经费投入、教学质量、师资配备及其待遇等方面取得大体均衡发展，是发展义务教育的战略性目标和任务”。有局长认为，“国家统一办学标准和质量标准的目的是使公民能享受到同等条件的义务教育，更好地实现教育公平”。有局长提出，“国家统一制定义务教育基本办学标准和质量标准是实现均衡办学的基础性工程。基础教育的非均衡发展，主要体现在区域差异、城乡差异、校际差异和人群差异四个方面。区域差异主要表现在城区与经济欠发达县市之间；城乡差异既表现在城区与县市之间，也表现在区域内城乡之间；校际差距主要表现在教育经费、办学条件和师资水平等方面；人群差异是指不同社会阶层享受不同的教育资源这一客观存在。国家统一基准就是划定底线，树立标杆，有利于在全国范围实现更高水平的普及教育，形成惠及全民的公平教育”。有局长认为，“这一政策，对于保障基础薄弱学校的发展，缩小地区及校际差异，促进教育公正、公平、均衡发展有很重大的现实意义。国家制订基本办学条件和质量标准，有条件的地区可以高于这一标准，实现义务教育优质均衡发展，更大程度地满足群众对优质教育资源的需求”。有局长认为，“国家统一的办学标准和质量标准仅仅是基本最低标准，各地应因地制宜。在学校布局调整上，我们采取放大优质教育资源的方式，如果将一所优质中学的民办公助的学校变成民办学校，采取名校办民校、分校的方式，采用扩大优质学校规模的方式；对于一些办不下去的学校予以撤销；对于一些薄弱学校，采取并入其他优质学校等方式，总之，发挥优质学校的示范和辐射作用”。
