1951年2月14日，吉田茂写给杜勒斯的信说到：“对我们来说，现在首要的任务就是，必须将中国从苏联手中争夺过来，使其加入自由阵营。……由于地缘、人种、语言、文化以及通商等方面的历史渊源，日本作为捅破这层竹幕的使者最为合适，不知您意下如何？”
日本外务省：《日本外交文书·关于缔结和平条约的报告》第二册（Ⅳ、 Ⅴ），2002年版，第415页。
但是，因吉田茂又不想过早地表明立场，所以临时改变主意，没有把这封个人信件送给收信人。不过，这也表明，当时吉田茂还没有完全认同美国战后的对华政策，同时对台湾的前途还缺乏信心。从当时的国际形势来看，日本不相信台湾当局“反攻大陆”会成功，这也是日本政府迟迟不与台湾媾和的原因之一。
张德明：《太平洋外交与中国的统一》，《世界历史》，1990年3月。
不过，对当时的日本来说，与世界上大多数国家实现媾和，使日本获得独立，才是最紧迫、最重要的“国益”。而美国主导的旧金山媾和会议则是日本获得独立的绝好机会。因此，美国的对华政策就成了吉田内阁制定对华政策的主要依据。
在旧金山和约签署前后，围绕旧金山对日媾和以及日台签约，美日之间展开频繁接触。仅1951年，吉田茂就中国问题给美国总统特使杜勒斯写过4封信。内容分别是：日本希望在对华政策上，与英美达成一致；保证不与中华人民共和国签订和约；表明愿与台湾的国民党政权签订和约等。
陈肇斌：《战后日本的中国政策》，［日］东京大学出版会，2000年版，第7页。
其中，写于1951年12月24日的对日台签约起了决定性的作用的书信，被称为《吉田书简》。
吉田书简包含了如下内容：一、 日本政府很愿意与中国大陆在政治上和平相处，并且通商；但目前则希望与台湾当局建立这种关系，因为它在联合国中占有席位、发言权和投票权，并和联合国大多数成员国保持着外交关系；二、 日本政府准备待法律允许就与台湾当局缔结条约，重建双方政府间的正常关系，而这个双边条约的条件将适用于现在、或以后可能属于台湾当局管辖的全部领土；三、 中国共产党政府已被联合国谴责为“侵略者”，联合国因此已经对它采取了某些措施，日本现也正在协助执行这些措施；四、 1950年的《中苏友好同盟互助条约》实际上是针对日本的一个军事同盟条约，有许多理由可以认为中国共产党政府正在支持日本共产党进行旨在以暴力推翻日本的立宪制度和现政府的计划，故日本政府无意与中国共产党政府缔结双边条约。
《吉田茂致杜勒斯的信》，田桓主编《战后中日关系文献集（1945—1970）》，中国社会科学出版社，1996年版，第117页。
《吉田书简》作为战后日本对华政策的重要文件，不仅对签订《日台和平条约》具有重要影响，而且在战后中日关系史中也占有举足轻重的地位。《吉田书简》的核心内容，是日本政府向美国保证不与中华人民共和国政府缔结条约，而只与台湾的国民政府缔结条约。
其实，在《吉田书简》披露之前2个多月的1951年10月8日，吉田茂在国会答询时说道：“众所周知，目前，中共是不被美国承认的国家；而国民政府也不被英国所承认……尽管（缔约的）选择权暂时在日本手里，但要行使这个权力，日本必须在认真考虑各国间关系的基础上做出决定。因此，我想再等待一段时间，看看今后形势的发展再作决定……我并没有向杜勒斯保证过要承认国民政府。正如前面我讲过的那样，究竟与哪个政府缔约，应在慎重审议的基础上，堂堂正正地做出决定。”
鹿岛和平研究所编：《日本外交主要文书·年表》第一卷，［日］原书房，1983年版，第453页。
1951年10月29日，在参议院和平、安保条约特别委员会的答辩中，吉田茂又说：“如果中共要求（日本）在上海设立驻外事务所的话，我认为可以考虑。”
［日］朝日新闻社：《资料·日本与中国（1945—1971）》，1972年版，第3页。
在日台交涉前夕的1952年1月26日，吉田茂在国会答询时再次言明，“台湾当局是台湾的政府，和这个政府之间签订的条约与日本根据旧金山和约规定与代表中国的政府之间缔结的和平条约并非一码事”。
在非正式会谈时，日本方面就会谈的基本原则提出了“条文简洁”、“符合实情”、“友好协作”的三原则。所谓“条文简洁”的意思是，日本将与台湾当局签订的条约并不是与旧金山和约相同性质的和平条约；而所谓“符合实情”，就是在对条约的适用地域范围方面做出限定，其用意在于不把台湾当局当成代表中国的政府，这样，交涉对方也就不是代表原来与日本交战国家的政府；“友好协作”原则则具有抑制对方提出战争赔款等要求的性质。
陈肇斌：《战后日本的中国政策》，［日］东京大学出版会，2000年版，第80页。
日本为此提出第二次条约案。该案把“日台和约”的适用范围，限定为台湾当局“现在控制下或将来在其控制下之全部领土”，而台湾当局则要求将这一表述改为“现在控制下及将来处于其控制下之全部领土”。这个表面围绕条约的适用范围而实际是围绕台湾当局控制的地域范围的分歧，成了日台正式交涉时的主要争论焦点。经过激烈交锋，1952年3月下旬，日本全权代表和台湾方面达成了包含妥协内容的暂定协议，即台湾放弃对日本的劳务请求，日本则按照台湾当局关于领土和主权的主张对条约案做必要的修改。
显然，面对中华人民共和国已经成立这一事实，吉田茂希望在外交上留有余地。他在后来的回忆录中也说，日本政府一贯希望同台湾搞好关系，但也不愿采取过分加深同台湾的关系而否认北京政府的立场。
吉田茂：《激动的百年史》，［日］白川书院，1978年版，第159—164页。
吉田政府在这一问题上持观望态度，显然也与当时的国际形势密切相关。由于美英两国在这一问题上步调不一致，美国支持台湾的立场，而英国于1949年率先承认中华人民共和国，而且极力主张邀请中华人民共和国代表参加对日媾和。在这种情况下，吉田茂认为，等待美英两国在这一问题上取得一致立场是其上策。于是，吉田茂打算先与台湾签订一个以经贸关系为主的务实性协议，不想同台湾的国民政府签订全面的媾和条约。因为，若与台湾国民政府全面媾和，肯定会得罪英国和中华人民共和国。
那么，是什么原因促使日本政府在不到2个月的时间内在对华政策上做出如此重大的调整，《吉田书简》出笼的背景又是如何呢？一般认为，《吉田书简》是在当时的美国总统特使杜勒斯的授意下，以日本首相吉田茂的名义写成又发给杜勒斯的，即《吉田书简》是代表了美国的意愿，是美国不断对吉田内阁施加压力的产物。
1951年12月10日，杜勒斯访日。杜勒斯在与吉田茂的首次会谈中，宣读了事先拟好的草案称：根据《旧金山条约》，日本将有权决定与中国媾和。国民政府是被美国及联合国的大多数成员国承认的中国的合法政府。这个政府作为中国的代表，在联合国拥有正当席位、发言权和否决权。……日本在《旧金山条约》的基础上，与国民政府缔结旨在恢复和平、建立关系的双边条约，最符合日本的国益。
袁克勤：《美国与日台媾和》，［日］柏书房，2001年版，第155页。
显然，美国是让日本一定要与台湾的国民政府缔约，而绝不能与中华人民共和国建交。为了说服日本，它抬出“联合国”的招牌。以在联合国有无合法席位为根据，来证明台湾国民政府的“合法性”和大陆中华人民共和国政府的“非正统性”。
在这次会谈中，吉田茂将日本政府的提案交给杜勒斯。在这份提案中特别指出：“鉴于中国（台湾）的实际情况，在目前情况下，根据《旧金山条约》第26条，我们认为，日本国与中国的关系不可能进行全面的调整。”
日本外务省：《日本外交文书·关于缔结和平条约的报告》第一册，2002年版，第332页。
显然，日本政府只愿部分承认“中华民国”的合法性，与之签订一项以通商内容为主的条约。而拒绝与台湾当局签订象征日本与中国建立全面关系的“和平条约”。
但是，在12月18日第二次与吉田茂会谈时，杜勒斯说：“为了促进条约的批准，我以过去与贵总理的谈话以及日本方面13日的提案为基础，草拟了一份贵总理致本特使的书简。如果贵总理同意，可在适当的时候将其公布，让美国国民了解在台湾问题上美日两国合作的实质，以促进美国国会对条约的批准。在这份书简中，有些内容可能是日本方面不希望的。但希望贵总理能从有利于条约批准的大局出发，能给予善意的谅解。”
日本外务省：《日本外交文书·关于缔结和平条约的报告》第一册，2002年版，第341页。
美日双方以此信为基础进行了多次磋商，产生了所谓《吉田书简》。为了不给人们造成一种这份书简是在美方的压力下出笼的印象，杜勒斯要求吉田在他返美之后，再将书简寄出。
另一方面，台湾当局的态度对《吉田书简》的形成也产生了一定影响。1951年8月8日，台湾“外交部长”叶公超在与美国驻台公使兰钦会谈时表示：“假如美国不能保证日本在多边和约生效前与国府缔结双边条约，国府将不打算就有关《日华条约》的所有技术问题（条约‘适用范围’问题）进行谈判。”
中华民国外交问题研究会编：《旧金山和约与中日和约的关系》，1966年版，第150页。
台湾当局为什么强调要日本在多边和约生效前与台湾缔结双边条约呢？因为台湾当局担心一旦旧金山和约生效，日本成为一个“独立国家”后，不再听美国的话，不与台湾签约，这是台湾方面最不希望看到的。对此，美国政府表示：“美国政府将尽其最大努力，以使日本于多边和约在旧金山和约签字之后不久，即与中国政府签订双边和约”。
同上书，第152页。
1952年1月16日，《吉田书简》正式公布。这意味着，经美国多次施加压力，吉田内阁终于全面接受了《吉田书简》的内容。《吉田书简》可以说是台湾方面梦寐以求的文件，书简发表后的第三天，即1月18日，“外交部长”叶公超迫不及待地发表声明，表示“对日媾和应从速实现”，“中国政府现准备随时与日本政府开始商洽，俾和约得以早观厥成”。
中华民国外交问题研究会编：《旧金山和约与中日和约的关系》，1966年版，第187页。
1952年2月，吉田政府派代表赴台湾与蒋介石的代表谈判。
2. 吉田内阁的对华认识与“日台条约”的签订
旧金山媾和会议结束后不久，在美国的斡旋下，日本政府和台湾当局的缔约谈判开始了。1951年9月17日，美国驻台公使兰钦告知台湾“外交部长”叶公超：“美国已经敦促日本，让其以贸易代表的名义派遣特使，与台湾开始缔约谈判。日本政府已经同意。”
林金茎：《梅花与樱花·战后的日台关系》，［日］产经出版，1984年版，第123—124页。
但是，日本政府为了显示一下“旧金山和约”签署后日本外交获得了独立自主性，同时由于吉田内阁在对华政策上采取观望态度，在与蒋介石集团签订“和约”问题上起初态度并不积极。试图在大陆与台湾之间寻求最为有利的选择和可能出现的“两个中国”的局面，因此，在谈判之初进展并不顺利。
1951年10月25日，吉田内阁官房长官冈崎胜男向台湾政界人士表示了此种消极态度，说“日本将成为自主国家，今后要推行日本的外交政策”，“日本深切关心的是，与贵国签订双边条约会使大陆的中国国民敌视日本”，“我国现在的政策是缓而待机。……何时与中国签约，或与那一个中国签约要研究。”
［日］古屋奎二：《蒋介石秘录》下册，广西人民出版社，1989年版，第485页。
此后不久，10月29日，吉田首相在日本参议院和平·安保条约特别委员会上表示，日本政府愿意在上海设立办事处。并说，日本有权选择媾和对象，与“中国政府”缔约。究竟是与中华民国政府缔约，还是与中华人民共和国政府缔约，这应由日本政府自己做出判断。
［日］朝日新闻社：《资料·日本与中国1945—1971》，1972年版，第2—3页。
吉田茂的发言引起台湾当局的强烈不满，称吉田的发言是“向自由世界挑战”，“使旧金山和约丧失了意义”。
总之，吉田茂在处理对华关系方面，是非常现实的，他既要追随美国，与台保持密切关系，又不愿得罪英国。甚至从长远的观点来看，他也不愿与中国大陆把关系搞僵。因为中国大陆的广阔市场，对日本经济的发展是举足轻重的。
但是，对吉田茂和日本政府来说，国家利益又有“眼前”和“长远”之分。“眼前利益”就是尽快实现媾和，使日本成为独立国家。为了达到这一目的，可以不择手段，不遗余力。至于对中国大陆的“长远利益”，可以放在第二位。吉田茂在中国问题上给人一种“出尔反尔”的感觉，正是他根据国内外形势的变化，为日本最大限度地争取“眼前利益”和“长远利益”的体现。
