但是，恰恰在这一对印度经济发展至关重要的问题上，印度政坛内部却产生了分歧。原来，对独立后的印度政治领导人来说，虽然在大力加快发展农业、大幅度提高粮食产量这一根本目标上没有分歧，但是在采取何种战略和政策发展农业、增加粮食产量问题上却存在着一系列根本分歧。根据主张不同，这种分歧大体上可以为左、右两派。左派以开国总理尼赫鲁为首，倡导“制度战略”，也就是要通过制度改革特别是土地改革来发展农业。尼赫鲁之所以提出要进行土地改革，是因为他很早就认识到土地问题对印度的重要性。他于1920年亲自去农村考察，认识到柴明达尔（大地主）实际上是英国政府的“宠儿”，是寄生阶层。由于英国政府给他们一种特殊的教养（或者说由于没有给他们教养），这些人就整个阶层说，已经成了完全无用的人。其他国家的地主至少还替佃户做一些事情，而印度的地主和地税征收人则没有替佃户做过一点事，“完全变成了土地和人民的寄生虫”。(［印］贾瓦哈拉尔·尼赫鲁：《尼赫鲁自传》，张宝芳译，世界知识出版社，1956年，第65页。）作为一个阶级而言，这些人在身体和知识方面都堕落了，可以说早就应该灭亡了，只是由于英国政府的扶持，他们才能继续存在。他进一步指出：“印度的土地制度已经正在我们面前宣告垮台，它阻碍着生产、分配以及大规模的合理操作”。因此，“必须彻底改革这个制度”。（同上书，第600页。）对于农村各个阶级，民族主义须自主就意味着土地制度的根本改革，这种改革将会解除或减轻他们的负担，并会使无地的农民获得土地。尼赫鲁认为：“土地问题是印度最突出的、压倒一切的问题。我们讨论的所有政治问题，只不过是土地问题的社会和政治背景”。（《今日印度内幕》中译本，天津人民出版社，1982年，第115页。）总之，尼赫鲁认为，印度从英国殖民者手中继承来的土地制度是导致印度农业陷入危机的根本原因，这种土地制度不仅导致了农村居民的贫富分化，而且导致印度农业生产率长期低下，粮食严重匮乏。因此，要从根本上改变印度农业的落后局面，从长远上保障印度粮食的充足供应，就必须改革土地制度，改变原有土地制度的不平等问题，唯有如此才能达到发展农业生产、增加粮食产量的目的。1949年8月，尼赫鲁在国大党北方邦委员会的一次会议上指出，历史证明，当一个国家解决了土地问题，国家的困难就减少，其他问题就开始迎刃而解了。土地问题是印度基本的经济、社会、政治和文化问题的钥匙。尼赫鲁因此主张，“印度急需进行土地改革，包括废除农民和政府之间的中间人，应以适当的款额赎买这些中间人的权利”。（同上书，第119页。）
与此相对应的是，右派人士则倡导“技术战略”，就是通过发展农业科技达到实现农业增产的目的。这种主张认为，改革原有土地制度虽然能够减少不平等问题，但却不能从根本上解决粮食产量问题。因此，要发展农业、增加粮食产量，并不一定必须改变原有土地制度，只需提高农业技术。印度右派人士之所以提出这种观点，可能主要有两个方面考虑，一是不论制度如何安排都不能改变土地总量，提高粮食产量终究还是要靠提高农业技术；二是当时印度社会关系非常复杂，进行土地改革十分困难，甚至可能根本无法实现。
如何评价印度政坛当时出现的这两种观点？从客观立场来说，这两种观点并无明显的孰优孰劣之分。技术和制度是推动人类社会经济发展的两个最重要因素。在技术基本保持不变的情况下，通过制度改革能推动经济发展；反之亦然，在制度基本保持不变的情况下，通过技术进步亦能推动经济发展。当然，最优情况是技术和制度共同推动经济发展，但这种情况并不常有。所以，单从理论层面，两种策略选择并无明显优劣之分。但在实践层面问题很多时候往往有很多其他因素需要考虑。特别是对于发展中国家来说，技术可以引进，但如不进行相应的制度改革，引进的技术也难以发挥作用。这样的例子比比皆是。很多发展中国家在面对西方国家的强势入侵时，经常一厢情愿的认为只要把西方发达国家先进的技术引入本国就可以实现国强民富，结果却是事与愿违，先进的技术并未能帮助本国实现强国梦。根本原因就在于本国传统的政治和经济制度已经不能适应经济社会发展的需要，在这些制度未能进行彻底的改革之前，任何先进的技术都只能带来昙花一现的皮毛变化，而不能带来实质性的变革。因此，对于一个发展中国家来说，发展技术和引进技术是重要的，也是必需的，这样可以节省自己研究与开发的支出，在较短时间内缩小与发达国家的差距。但更为重要的是，在引进技术的同时必须对本国的传统的政治和经济制度进行必要的改革，以适应现代化发展的需要，否则引进的技术终究将难以发挥应有的作用。只有对传统政治和经济制度进行适应性改革，引进的技术才能发挥作用，才能最终实现由引进向自主创新的转变。因此，对于发展中国家来说，技术战略和制度战略不应成为两个相互对立的战略选择，而应当是相辅相成、相互推动的两个战略，两者的关系不是非此即彼，而是共生共存，应当是发展中国家现代化战略的两个不可分割的方面，任何单纯地推进一个方面的做法最终都难以获得成功。
再回到印度当时的情况。在印度政坛内部，到底是通过制度改革还是通过技术改革来解决农业发展面临的问题，两者终究没有达成妥协，由于尼赫鲁当时在印度政坛所拥有的绝对控制力和影响力，这场争论的结果以尼赫鲁为代表的制度战略一方获胜而暂时结束。从此，印度农业进入尼赫鲁的“制度改革”时期。尼赫鲁的“制度改革”其实是一个由多因素组成的综合体，它所包含的措施是多方面的，它所要达到的目标也是多方面的。在具体措施方面，尼赫鲁提出了三项主张：一是进行土地改革，二是发展农业合作社，三是实施乡村发展计划。在所要达到的目标方面，最直接目的是要提高粮食产量，其次是促进农村政治、经济和社会生活的综合发展。在尼赫鲁看来，实现这些目标的核心是进行土地改革，印度农村政策的成败就建立在土地改革基础之上，土地改革的成败直接决定其他政策的成败。因此，尼赫鲁把主要精力都放在了土地改革上。
在尼赫鲁主导下，独立后的印度开始着手进行土地改革。和印度取得国家独立的过程一样，印度的土地改革也不是急风暴雨式的革命性改革，是渐进式的非暴力式改革。印度进行的土地改革主要内容有三项。第一项是废除柴明达尔等大土地所有制，也就是废除中间人制度。印度政府希望废除中间人制度平均地产，以达到维护农村地区的稳定以及提高农业生产率的目标。在这个问题上，印度采用了赎买的办法，也就是政府以支付补偿金的办法接管柴明达尔等大地主的荒地、森林和耕地，然后再有代价地分给耕种者，使土地耕种者直接和国家发生关系，直接向国家纳税。应当说，这项改革在很大程度上取得了成功。在独立后30年的时间里，印度政府从地主手中买地共花去67亿卢比，约将577万公顷土地分给无地或少地的农民。（文富德：《印度经济发展、改革与前景》，巴蜀书社，2003年，第229-230页。）全印度约有2000万佃农与国家直接发生联系，通过合适的价格从政府那里获得了土地所有权。
第二项是租佃改革。这项措施主要目的是保障佃农的租佃权，以防止佃农被地主驱逐。从1953年起，各邦通过租佃改革方案，主要内容是租金公平合理并保障租佃关系。根据各邦具体情况，各邦政府均规定了地租数量，大多数邦都把最高地租率规定为总收成的1/5到1/4，也有少数邦如旁遮普和泰米尔纳杜把最高地租率规定为总收成的1/3到40%。为了保障土地租期，印度政府还规定，允许地主以自耕名义收回土地，但重新收回土地时必须为佃户保留维持生活所需最低面积的土地，且不能驱逐佃户；农民耕种六年者将取得永佃权，允许佃农购买土地等。
第三项是实行土地持有最高限额法。在基本完成取消中间人地主改革后，国大党政府在1959年1月那格浦年会上通过了实行“土地限额”的决议，要求各邦政府在当年年底前制定出相应法案令。1961年底，印度开始宣布实行土地持有最高限额的法令，规定超出限额的土地由政府征收并分配给无地或少地的农民。各邦根据这一法令实行土地最高限额的标准不一，比如，安得拉邦个人持有土地最高限额是27英亩到324英亩，卡纳塔克是27英亩到216英亩，旁遮普和哈里亚纳是30英亩到80英亩，马哈拉施特拉是18英亩到126英亩。1972年7月，印度政府又规定以五口之家为一单位，最高限额水浇地为18英亩，旱地为54英亩。根据土地最高限额法，各邦共取得剩余土地567.8万英亩，分给329万无地或少地农民。土地限额法规定国家征收限额外的剩余土地要付给土地所有者很高的补偿金，由获得土地的人20年内付清，全国实行最高限额而付给地主的补偿金达233亿卢比，等于废除柴明达尔时所付的补偿金的四倍。（印度新闻与广播部：《印度——参考年鉴（1985年）》，新德里，1986年，第333-334页。）1977年人民党上台，又规定每户农民最低土地持有限额为2.5英亩。
如何评价印度的土地改革？我们认为，印度的土改本质上属于资产阶级改良主义性质的措施，对其结果应进行客观公正的评估，既要肯定其成功之处，也要看到其失败和不足之处，更要看到其对印度现代化所产生的影响。印度土地改革的成功之处主要在于，印度土改废除了柴明达尔“中间人”地权制，从而限制和削弱了封建大土地所有制的势力，为印度农业的发展奠定了基础，有利于印度的经济发展。前面已经指出，柴明达尔制度是英国在印度培植的极端腐朽落后的封建土地制度，这种制度在土地改革前占印度全国耕地的一半，是印度农村最大的封建势力。由于在近92.4%的柴明达尔地区实行了土改改革立法，取消了259万柴明达尔中间人的征收地租权，接管3700万公顷土地，有800万佃农获得土地所有权。（印度新闻与广播部：《印度——参考年鉴（1985年）》，新德里，1986年，第333页。）土地改革之后，印度的土地所有制发生了很大变化。独立初期，全印度不到农村人口15%的地主、富农占有85%的土地，其中不到2%的大地主又占有全部土地的70%，而占农村人口85%的贫苦农民仅占有15%的土地。经过土地改革，1970年 -1971年有近50%的人拥有80%的土地。其中大多数是有5公顷-10公顷的中小地主阶级，而拥有20公顷 -50公顷以上的大地主仅占农村的1%，只占有土地13%。可见，柴明达尔大地主势力已受到严重打击而日趋削弱，地权已经分散到中小地主阶级手中。这表明，经过土改进行了某种程度的土地再分配，印度的土地集中程度有所下降，新兴中小地主阶级已经兴起。新兴中小地主阶级容易接受新的农业技术，并开始逐渐经营资本主义农场，促进了印度农业的发展。
但是，和取得成就相比，印度的土地改革存在更多不足之处。很多评论甚至认为印度的土地改革总体上是失败的。总的来看，虽然不能说印度的土地改革是完全失败的，但说其是一个没有完成的半拉子工程却是不争的事实。土地改革之后，印度的土地集中程度只是有所缓解，但并未从根本上解决农民的土地问题，而且由于土地改革中采取的一些措施存有很多漏洞，导致土地集中问题不断出现反弹，致使土地问题至今仍然是印度现代化进程中的一个十分棘手的难题。
