在奈良时代，中央集权体制下的天皇朝廷在实力增长的基础上不断开拓疆域。一方面朝本州岛的东北方向扩展，征服那儿的虾夷族。通过封官许愿拉拢虾夷族统治者和武力征服两种手段，逐渐扩大了奈良朝廷在东北地区的治理范围。724年，在太平洋沿岸设多贺城，733年，在日本海沿岸设秋田城。另一方面，在南九州隼人居住地区，中央政府设置大隅国加以治理，并将种子岛、屋久岛等近海岛屿也纳入到奈良朝廷控制的贸易中。到8世纪末，律令体制下的天皇朝廷基本控制了四国岛、本州岛和九州岛。
天皇朝廷主要从“食之为本，是民所天，随时设策，治国要政”、“用兵之要，镇无储粮，何堪固守”的观念出发，积极奖励开垦土地，兴修水利，同时派养蚕、丝织的技术人员到地方指导蚕丝的生产。另外制定有关条例，以“务课农桑”的好坏来考核地方官吏。凡“劝课农桑，国阜家给”、“繁殖户口，增益调庸”、“敦本弃末，情务农桑”的官吏，将给予褒奖或晋升，而对那些“田蚕不修，耕织废业”，管辖境内“农事荒，奸盗起”的官吏，则予以贬斥或罢官。另外，由于铁制农具的广泛普及、牛耕及插秧技术的运用，农业生产力得到迅速提高，因而社会经济逐渐繁荣起来。
在西日本地区，农户的住宅已从竖穴居住式建筑逐渐演变为平地立柱式建筑。在婚姻方面，虽然男性15岁、女性13岁就可以结婚，但婚后一段时间仍然住在各自的父母家，流行男性到女方家的走婚制，生孩子之后建立单独的家庭。另外，女性结婚后也不改性，并拥有自己的财产，在子女的归属问题上，女性具有较强的决定权。
当时的手工业也有了较大的进步。手工业分为官营手工业和家庭手工业，中央政府的下属机构设手工业作坊，生产较为高级的手工产品，家庭手工业则生产较为简单的产品。在诸多手工业中，最发达的是纺织业。官营作坊生产锦、绫、罗、绮、缣等高级纺织品，供皇室和贵族享用。家庭纺织业一般生产布、、绢之类，其目的主要是为家庭自用或交纳庸及调。除纺织品外，奈良时代的造纸技术和漆器技术也相当发达。
在农业和手工业发展较快的基础上，商品交换也日趋兴盛。在国司的所在地、水陆交通的要道、较大的寺院或较大的神社门前，陆续出现了较大的集市。当时较为著名的集市有京城的东西两市、大和地区的轻市、海石榴市、河内的饵香市，另外在摄津、近江、美浓（今岐阜县）、播磨（今兵库县）、备后、纪伊（今和歌山县）、骏河（今静冈县）、越后（今新睸县）等地也出现了较大的集市。除集市贸易外，各地之间的行商贸易也相当活跃，“往来商贾，相继不绝”。
在政治方面，天皇政权经常处在不稳状态，其主要原因是来自藤原家族的影响以及藤原家族与其他贵族之间的矛盾。藤原镰足之子藤原不比等是确立律令制的功臣，他通过将两个女儿分别嫁给文武天皇及其子圣武天皇的方式，对朝政拥有较强的政治影响力。藤原不比等的四个儿子均为政界高官，720年，藤原不比等去世，天武天皇之孙长屋王成为政界的最高首领。729年，滕原四兄弟设计逼死时任左大臣的长屋王，破例立其姊妹光明子为圣武天皇的皇后，掌握了朝政。737年，日本全国流行天花，四兄弟均染疾去世，藤原家族的权势暂时衰退下去。
此后出身皇族的桔诸兄掌握朝政，重用从唐朝留学归国的玄窻、吉备真备等人，引起贵族阶层的不满。740年，藤原家族的藤原广嗣在九州起兵，要求清除玄窻等人，结果兵败被杀。由于当时瘟疫和饥荒不断，社会非常不稳，圣武天皇在不断迁都的同时，741年下诏在各国建造国分寺和国分尼寺，743年下诏修造大佛。749年，圣武天皇让位其女，称孝谦天皇。752年，高达16米的东大寺大佛完成，届时举行了盛大的开眼供养仪式。圣武太上天皇、光明皇太后、孝谦天皇、文武百官，包括到日本的印度及中国僧侣在内的万名僧侣参加了这一仪式。
藤原家族的藤原仲麻吕以光明皇太后为后盾，迫使高龄的桔诸兄引退，自己掌握朝廷大权。757年，桔诸兄之子奈良麻吕联合对藤原仲麻吕不满的皇族及贵族，计划将其铲除，但被仲麻吕所杀。第二年，仲麻吕迫使孝谦天皇退位，拥立淳仁天皇，自己升任太政大臣，掌握最高权力。但光明皇太后去世后，孝谦太上天皇及其亲信僧侣道镜与淳仁天皇对立，感到危机的仲麻吕在764年起兵征讨政敌，但战败被杀，淳仁天皇退位，被流放淡路岛，孝谦天皇再次登位，为称德天皇。藤原家族再次受到压制。
770年，称德天皇去世，道镜被流放，并很快死在当地。在藤原家族的藤原百川大力活动下，光仁天皇即位。为稳定朝廷政权、平息社会混乱，天皇陆续采取了精简机构、节约财政以及减轻公民负担的改革措施。
781年到806年在位的桓武天皇进一步推行改革政策，例如长期不设左大臣以抑制大贵族的政治势力，制定国郡司考绩条例16条，考核地方官吏政绩，打击贪官污吏，减少定员以外的官吏，任用有才能者，设“勘解由使”监督新旧国司的交接事宜，延长班田的间隔时间，允许良民与贱民之间通婚，其所生子女皆为良民，废除军团制，设健儿制，即将征兵制改为募兵制，尽量减轻班田农民的负担，禁止滥造寺院并限制寺院的特权，禁止贵族或寺院兼并农民土地等。
794年，桓武天皇在贵族的支持下，将都城自平城京迁往平安京（今京都）。因此，自794年到1192年镰仓幕府建立的400年期间，史称“平安时代”。平安京的规模大体与平城京相似，也是棋盘式的城市格局。
另一方面，为平息东北地区虾夷族的反抗，并进一步扩展疆土，桓武天皇不断向东北地方派遣军队。788年，派遣的军队被当地的虾夷族打败。797年，朝廷任命坂上田村麻吕为最早的“征夷大将军”，并获得较大的战果，逐渐拓展了天皇朝廷的统治区域。因大规模建造京城和征服虾夷族花费了较多的人力及物力，桓武天皇的改革未能取得大的成果，但根本原因则是班田制的衰退及庄园的出现。
二庄园的出现
班田制在实施半个多世纪之后就开始产生动摇，其主要原因有以下几点：首先，人口增加迅速，难以按时如数班田，特别是在本来就存在人多地少现象的畿内及其周边地区。为解决这一矛盾，722年，朝廷制定了“百万町步(1町步为10段)土地开垦计划”，具体做法是向农民提供粮食和农具，让其参加为期十天的开垦新田活动，但规模过于庞大，该计划仅停留在探讨阶段未能加以实施。于是，朝廷在723年将奴婢的受田年龄提高到12岁，801年，又将班田年限从6年延长为12年。尽管如此，仍然有许多地区30年乃至50年未能班田。
其次，因手续烦琐而不能按时班田。进行班田时需要编制口账和校田账，然后呈报太政官，太政官核定批准后方能实施。完成这一程序往往需要数年时间，行政能力低下的地区需要时间更长，因而使得班田不能如期进行。
第三，由于各级贵族或寺院拥有不同程度的私田，因而一些有势力的贵族或地方官吏便利用职权“多占山野，妨百姓业”，兼并公有土地，将公田公民变成私田私民，严重影响到班田制的实施。当时，制度上也允许农民除耕种自己的口分田外，还可以租种贵族或寺院的土地，交纳五分之一的收获物作为地租。
第四，除口分田的地租外，农民还要服兵役和徭役，并亲自将庸、调运到京城，负担十分沉重。如果再遭遇较大的自然灾害，农民便很难生存下去。尽管桓武天皇时期也采取措施减轻农民负担，但编造假户籍或逃亡已经成为农民经常使用的反抗手段，甚至出现了453人的家庭中有376名女性的户籍，严重影响财政收入。破产的农民为逃避租税流浪到外地，或者寄身于大贵族的名下。即使那些富裕的农民也通过寄身寺院或贵族名下，逃避租税、徭役。
第五，土地的私有化。为弥补田地的不足，朝廷在723年宣布“三世一身法”，以此鼓励开垦荒地。也就是规定新垦生荒地，可传三代，而后归公。开垦熟荒地，开荒者本人享受一生，死后归公，但该措施收效不大。因为随着归公期限的逐渐到来，土地就会重新变为荒地。因此，政府在743年颁布“垦田永世私财法”，即根据身份地位，开垦一定数额的土地可永久私有。身份最高的贵族可开垦500町步，普通农民可开垦10町步。结果这一措施推动了土地私有化的迅速发展。
贵族、寺院利用权势和钱财，强行圈占荒地，驱使自己所有的奴婢、附近的班田农民以及逃亡的农民或奴婢进行大规模开垦，并在开垦的土地上修建住宅和仓库，这些建筑称为庄家或庄所，管理者称为庄长，他们管理的垦田称为庄或庄园。除垦荒外，各级贵族及寺院还利用买卖或霸占的方式，将附近班田农民的口分田或垦田纳入自己的庄园内。最初庄园大多委托庄长管理，也有土地所有者直接经营的庄园，但大部分土地仍然出租给附近班田农民耕种。虽然庄园的出现使得国家土地所有制向土地私有制转化，但当时仍保留了国家土地所有制的形式。也就是说，不仅庄园的经营大多依靠各级行政机构，而且土地所有者需要向国家交纳田租，庄民也要向国家交纳庸、调。另外，国家的检田使和征税使等各种“国使”有权进入庄园进行检田、收租和征调劳力。
为维持国家财政，天皇朝廷除加强对国司、郡司征收租税的监督力度外，823年，在九州大宰府设置“公营田”，879年，在畿内设置“官田”，雇佣农民耕种，收取地租，以增加朝廷的财政收入。不久，中央政府各行政机关为拥有单独财源而设置“诸司田”，给那些领不到国家俸禄的官员提供生活保障。天皇也具有称为“敕旨田”的私田，并以“赐田”的名义赏给皇族。
桓武天皇之后的平城天皇和嵯峨天皇继续进行改革。平城天皇实施精简行政机构及其人员的措施，以减轻财政负担；嵯峨天皇设置相当天皇秘书官的“藏人头”，并任命藤原冬嗣等人担任该职务，其机构称“藏人所”。由于“藏人头”作为天皇的亲信，负有将天皇命令传达给中央行政机构的使命，因而其政治作用十分重要，藤原家族借此重新崛起。另外，嵯峨天皇还根据现实情况对原有的律令进行修正，由此修正的有关法令称为“格”，其实施细则称为“式”，并为此编纂了“弘仁格式”。清和天皇时编纂了“贞观格式”，醍醐天皇时编纂“延喜格式”，统称为“三代格式”。
上述天皇在位时期，其政治权力较强，少数的皇族、贵族以其为后盾不仅聚集了许多私有土地，而且许多下级官员或富裕农民也将自己的土地集中在他们名下。因此，尽管朝廷在10世纪初颁布了整理庄园的法令，取缔那些非法出现的庄园，试图阻止土地的私有化，但其措施却推动了公认庄园的增加。
面对班田制的崩溃，朝廷不得不改变对地方的支配政策。国司可以承包其管辖地域的租税，并取得相当的地方行政自主权，由此改变了过去在中央政府的监督下主要由郡司统管地方行政的方式。国司对地方的统治权加强，而郡司的权力逐渐削弱。国司将土地分包给有实力的农民——“田堵”，由这些农民承担这些土地上的租税和徭役。“田堵”为表示自己对土地的所有权，以自己的名字命名其所拥有的土地，这些田地称为“名田”，其所有者也被称为“名主”。与国司关系密切的“田堵”通过开垦土地而不断扩大自己的土地规模，成为“开发领主”。国司也因提高税率获得巨额财富，并逐渐将其统治区域变成自己的独立王国。这种状况不仅引起严重的社会矛盾，控诉国司暴政的活动接连不断，而且也引起地方政治的混乱，导致了律令体制的崩溃。
与此同时，有势力的庄园主开始争取“不输”特权，即利用各种借口向朝廷申请免除庄园的赋税。10世纪中期，随着国司对地方统治权的加强，国司批准具有“不输”特权的庄园迅速增加。其后庄园主又开始争取“不入”特权，即国家检田使、征税使等官员不得进入庄园，甚至不承认国家在庄园里拥有的司法权和警察权。这种“不输不入”特权将庄园主变成领主，庄园也变成该领主的私人领地。
实际上，庄园主为获得“不输不入”特权，通常是将自己的庄园进献给中央大贵族或大寺院，奉其为“领家”，并交纳一部分租税。如果“领家”认为自己的权势仍然不足与国司相抗衡，则将庄园进献给更有权势的贵族，奉其为“本家”。于是，“本家”成为更高一级的领主，从而形成一种领主等级土地所有的体制。由于藤原家族在中央政权中最有政治影响力，因而也成为最大的“本家”，并由此奠定了“摄关政治”的经济基础。
因具有“不输不入”特权庄园的迅速增加，严重影响了国库的收入，天皇朝廷曾先后四次对庄园进行整顿，限制或取消庄园的特权，但均因中央贵族、特别是藤原家族的反对而未能成功。到11世纪中叶，寄进式庄园已遍及全日本各地，其后逐渐成为普遍现象。
