37年前的改革开放从农民开始，37年后，农民工又站在了改革的风口浪尖上。农民工多年来所受的权利、社保、公共服务方面的不平等正在引起政府的关注，农民工市民化成为新型城镇化的主要标志，但受到户籍制度等多方面的制约，它仍然是城镇化过程中的一块"硬骨头"。
以人为中心推动城镇化，要深化公共服务体制改革，推进进城农民工和市民在劳动报酬、劳动保护、子女教育、医疗服务、社会保障等基本公共服务和公共产品方面的均等化，使基本公共服务逐步由户籍人口向常住人口全覆盖。笔者就此话题接受了和讯网的专访。
记者：政府公共体系建设一直是谈得比较多的一个问题，现在多了一个新的语境--新型城镇化。您怎么看待政府的职能转变和公共服务体系的建设。
刘艳：关于新型城镇化，截止到目前没有达成一个学术定义上的共识，但是有很多政策核心要点我们已经达成了共识。对政府、对公民个体、对企业的市场行为都会在新型城镇化过程中界定他们自己的位置，以及他们自己的功能和作用。
在"城镇化"三个字前面加上"新型"两个字必然有它的新寓意和新意义，这是历史性的。有新型城镇化就必然有一个旧型或者旧的城镇化。二者的区别在于，它所设定的语境完全不同，对政府的职能转变以及政府的公共服务体系建设必然有重新的界定和重新的改观的预期。新型城镇化将带给政府的公共服务体系一个全新变革的机遇，这是值得我们期待的。所谓的新型城镇化的一个"新"字体现在以下几个方面。
第一，过去我们说传统的城镇化，就是一座城市不断扩张，通过进城的农村人口数量这样一些非常传统意义的标志来反映城镇化的进度。人进到这座城市，我们把它归纳为一个城镇化。但实际上我们说新型城镇化的核心不仅是农村人走进城市生活这一个单一层面，他不仅在地理位置上要从农村或者小村镇来到城市，更重要的是他要能够和这座城市获得同等、均等的公共服务配套，或者是一种同等的市民待遇，等等。所以，公共服务的建设体系必然要以人为本，从人的角度做文章，这是第一个核心点，人的城镇化必然离不开公共服务体系的改革。
第二，从另一个角度来说，我们说这座城市除了有人之外，还要有很多的基础性建设，包括我们常说的房地产领域，包括城市的基础设施建设，这些都离不开政府作为一个主体来对它进行投资、招商，后期的建设、开发以及运营、维护。实际上现在的政府已经承担了很多的包括前期的招商开发的工作。在过去传统的城镇化的语境下，是以投资作为一种拉动，以土地的这种快速交易，我们俗称的卖地，依靠土地财政来拉动的城镇化。在新型城镇化的面前，土地要讲求集约化的使用，城镇的规划要以产业为主，也就是说在新型城镇化的语境下，政府不但要按照传统打造这座城市的硬件，还要规划打造城市的软件，也就是软实力才可以。
第三，除了上述的人和城市的建设之外，更重要的就是政府作为整个城镇化进程中的推动主体。如果政府自身不做自我的改造，也很难改造这座城市。城市的改造取决于我们的政府，至于其他的公民包括企业，只是在整个新型城镇化进程中作为合作关系，政府、企业、公民个体相互之间有一个合作的过程，这个合作的过程也体现出我们新型城镇化中的一个要点，那就是协调、和谐的发展。如果只有政府在那儿唱戏，其他的市场经营主体、其他的市场参与者不能够加入到新型城镇化这块大的蛋糕建设当中的话，我想新型城镇化最终还是会重新回到GDP大餐的政绩工程的老套路。所以，要求政府的角色从过去的公共管制、公共管理，向未来的公共服务体系建设转变，就是从传统的管理转化到新型的公共服务，首先是服务意识的转变。所以，在这样一种新型城镇化的新语境下，政府的转变势在必行，政府不变，城市很难改造。
记者：刚才您说到城镇化中政府应该从自身开始做一些转变，您觉得它应该从哪些方面做转变呢？还有您刚才说GDP不是作为政绩的一个考核标准，您觉得应该用什么标准来考核？
刘艳：曾经有一位外国学者在一次高校学术论坛上对所有与会人员讲，不要跟我提GDP，也不要跟我提GNP，你们提的GNP都是国民或者国内全民生产总值，我认为GNP就是全民污染总值和全民破坏总值。他用一种非常夸张的方式表达了一个寓意，即在GDP指挥棒下所有政府的执行者必然要把政绩和城市建设进度相联系。我们知道，一届政府一届官员不可能永远在这座城市做下去，行政首长们一定要以我能够将这座城市做到什么样的一个规模，同时我拉动了多少的土地财政，拉动了多少的招商和投资的指标，通过强大的GDP增长数据来体现他的治理业绩。但这导致了绝大部分的城市很难从产业发展的持续规划角度，从城市的人民最关心的衣食住行以及从平日里看不见的城市基础设施出发综合考虑，比如说我们的地下管道。因为地下管道看不见、摸不着，平时不出事我们几乎注意不到它，但它却是这座城市与人民生活息息相关的基础设施建设，可我们没有把它做到一个最优化，或者说我们有实力、有资金，但没有往那儿去投，所以才会导致北京"七二三"这么严重的事故。实际上，公共服务的价值更多是要体现在很多我们看不见、摸不着的地方，老百姓的衣食住行，包括老百姓基础教育，这是一座城市潜移默化的发展力量。
这就说到了另外一个核心问题，即我们的行政体系绩效考核是有问题的。对GDP的疯狂追逐，地方官员有地方官员的苦衷，中央政府又有中央政府的难言之隐，所以，这个核心问题是最需要突破和改变的。
教育、医疗、户籍三大改革让"均等化"不再是梦
记者：说到一个均等化的问题，您觉得政府应该如何通过职能转变实现公共服务的均等化？
刘艳：这里的均等化更确切地讲是对政府所提供的公共服务以及公共产品的一种均等化的使用或者说是占用。在过去，很多地方政府很避讳谈均等化，因为很多人认为它非常敏感，好像一谈到均等化就说明现在是不均衡的，或者是贫富差距大。但实际上我们在看待和反思这个问题的时候，首先要做的是必须直面这个问题，不能回避。之所以它今天如此敏感就是因为其中的确存在问题。如果大家都享受到了至少是基本平等或者是基本公正地享受到一个公共服务的话，也不会有人提出这样的问题。
但是均等化又是所有政府在提供和管理公共产品当中的核心难点。对于公共服务而言，它的核心有的时候不在于服务，而在于"公共"两个字。"公共"两个字实际上有两层含义，第一层是公正，第二层是公平。延伸出来在这两个词汇的基础上，才是我们要以公共利益为标的的服务，我们称之为公共服务。
我们要做到公平的前提是要做到一种公正，这种公正来自于我们的制度设计，公共政策的颁布和执行。但是反过来我们看到，现实是什么呢？2012年咱们的城镇化率已经突破51%，接近52%。这个时候一种说法说还不够，还有一种说法是还不错了。说不够的人是和西方发达国家在比，他们基本上已经达到了70%。但还有人说这个数据超了，它是指超越了我们现有国情，因为这里面有一个数据可以作为对比，虽然我们的城镇化率体现为52%，就这个数字我们来看，按照全国城市平均水平，一座城市的外来人口，但同时还没有享受到城市同等待遇的这些人就占到了35%。也就是说在这样的基础上，我们的城镇化率至少应该再下调10%。这是非常保守的说法。因为如果按照新型城镇化中提倡的公共服务均等化要求，它就达不到50%。超过50%这个数据多少有一点是我们需要思考的，而中间差额的10%就是来自于受到了不均等的公共服务待遇。
现在一座城市可以有百分之百城市户口的人接受公办教育，但外来人口的子女能够接受当地公办教育的不会超过50%，还有一个更明显、差距更大的指标，就是我们说的社会保险。基本上，一个城市70%的城市户口的公民参保了，那么城市里边的农民工或者农村的人口参保比例也就达到16%的状态。这种差距怎么解决？我认为这才是今后政府在提供公共产品当中需要加强力度的核心问题。政府加大投入也需要有一个动力，这取决于政府扮演什么样的角色。
记者：那您觉得政府应该以怎样的角色出现？
刘艳：其实政府并不需要所谓的新角色，它的角色就是归位，回归它的服务属性。这座城市的主人是人民，这座城市对政府的核心需求就是提供公共服务、维护社会治安，给我们创造良好的生活生存发展的环境。它应该是受到限制的，有制约性地参加市场性的行为。突破新型城镇化与传统城镇化的一个瓶颈，就在于打破旧的体制，打破旧的利益格局。长期以来，政府对卖土地的热情很高，就像我们老百姓买房子的积极性一样，毕竟卖地能够不通过生产行为，不通过经营行为，不通过脑力劳动，它只需要通过土地一级市场的垄断就可以以非常低的运作成本来实现拉动地方财政快速增长的目标。如果这座城市还有土地可卖的话，政府为什么不选择卖土地呢？它一定会选择，因为这是它的动力源泉。当卖土地成为了传统城镇化的一种非常重要的，也是非常核心的手段的时候，我们就会发现另外一个问题，那就是政府成了这个过程当中纯粹的净得利益者。政府和人一样，当它尝到甜头的时候，你让它放弃现有的利益是难上加难的，我们古话讲过"由俭入奢易，由奢入俭难"。政府也是一样。所以，新型城镇化的核心要求是让政府在这样一个过程中完成一个非常痛苦的蜕变，就是成为一个净"受损"者。但是这个"受损"，我们可以加一个引号，受损的是它的短期利益以及不该得到的"利益"。与此同时，当城市成为最大受益者时，政府的公信力将得到跨越式提升。
基于现在地方政府的考核，包括它的发展动力都和我们今天的期望不匹配，它需要非常深刻的一种改造，无论是从人口流动制度、土地规划制度、城市的区域规划，甚至是行政区划设定。之前中央政府也做了大量的工作，比如说像省直接管县，它实际上是在做行政区划的一种安排，还包括投融资政策和招商政策的修补，在新型城镇化城市发展的大蛋糕背景下，政府能不能放下自己不应该拿的权力，这至关重要。因为我们知道政府本身不产生经济利益、不生产财富，它实际上是保护和维护、促进财富的角色，现在我们变成了裁判加运动员，这才是对新型城镇化最大的阻碍之一。作为推动的主体，政府既想短期内实现利益最大化，又想打造好这座城市的形象，同时还要维护社会的稳定，这本身就是矛盾的。
记者：您觉得政府应该用哪些方式提高决策能力？
刘艳：这涉及我们的公共政策的制定能力以及我们的领导或者说权力体制的制衡能力。刚才我说过，不存在严格意义上的能力问题，只存在一个能力发挥的动力机制问题。我们说从几个方面来谈。第一个就是从思维转变角度。思维转变刚才我们提到了，实际上就是角色的转变。像北京、上海这些大的城市，政府公共服务意识较强。但是在很多的三四线城市，区县地方政府还徘徊在我是这个地方的父母官，你们都是我的子民。他认为你们抗议或者你们提出问题，就是刁民行为。他忽视了自己拿的是纳税人的钱，吃的是纳税人的饭，屁股决定了脑袋，所以，他的思维很难做一个转变。
新型城镇化的发展趋势下，任何一个政府如果没有服务的意识，如果没有服务的心态，它还是穿上新鞋走老路，这绝对不符合中央对新型城镇化的意见和定义。因为中央对新型城镇化的建设也是在不断地梳理和整理过程中。但是，有一点是可以肯定的，那就是和谐发展不是务虚，而是务实。因为我们现在要求的这种政府、公民、市场企业三者合作的关系，必须要在最大限度上达到一个思维与行为上的一致，否则我们面临的就是不但走回了老路，而且还会带来更多新的问题，特别是农村和城市之间的差距，导致民营企业的生存空间不断被挤占，甚至包括政府内部招商人员都会感觉日子难过。这样就会走进一个更加困惑的陷阱，也就是说新型城镇化不但没有带给他们新的城镇化的契机，反而成为他们走老路的一种理由，这是绝对不能允许的。所以，首先要从思维上得到根本转变。
第二，政府在公共服务制定目标的时候，必须要有一个非常明确的效果目标，而不仅仅是效率目标。简单的效率目标至上造成的社会成本反而是最难以衡量的，比如说"一刀切"式的楼市限购政策，不但没有让楼市的发展步入正轨，反而增加了离婚率。这种非典型性离婚往往表现为两个人合起来的时候没事，一旦因为房子离婚以后，两个人反而会有很多的想法，实际上给社会造成了很多不稳定的因素。以至于我们很多的社会政策制定实施陷入一种恶性循环，后面出台的政策是为了弥补前面一个政策的错误，这样不断的循环，所有的政策都是打补丁，而不能够从根本上解决问题。
稳定的家庭是非常重要的一个纽带。如果一座城市的离婚率那么高，家庭都不和睦，所有的人都天天为房子争这个、争那个，这样必然会导致大家没有心思去工作、建设这座城市。现在年轻人出了校门，别说去创业了，就是找工作也变得不务实，更不要提创新。几乎所有的在北京的毕业生都想着我怎么赶紧找一份每个月至少在5000元以上的稳定的工作，因为我还要还房贷啊。所以，这一系列的连锁性效应可能都是受到了很多不恰当的公共政策的影响，是由不恰当的低质量的公共产品提供来造成的。再看我们的危机处理机制，北京已经经历了2003年的SARS，实际上"SARS危机"始终没有消失，这不是说SARS病毒始终没有消失，而是这种类型的危机给我们带来的警示始终没有消失。这方面做得比较好的我觉得是香港，台风风暴是这座城市的常客，而优良的公共服务造就了公民的高素质。一来风暴，所有的店铺，特别是大商场，除了地下的公共交通全面停业。我第一次去香港的时候，这种统一性让我很惊讶。没有一个店铺说我偷偷开张卖给你东西，这样的话，至少来再大的台风也不会导致因为你的店铺开门而造成人员的伤亡。它在很大程度上保证了这座城市在遇到自然危机时的一种安全。
城市的管理就和我们经常说的马斯洛需求理论一样，安全是对这座城市最基本的公共服务的衡量标准。当一个城市不安全的时候，它的GDP再高也没用。因为我们说新型城镇化的根本目的可不是把城市都变成国际化大都市，变成全世界都往里扎堆的金融交易城市，它是要变成一个最宜居、最适合人发展的城市。
如果思维导向问题不能解决，我们今天在这里谈再多也是想当然。所以，当有一天，我们在谈到公共服务均等化的问题，我们能够很自豪地说，这个问题谈得太好了，我们这座城市已经做到什么样的一个状态，它就不再是一个敏感话题，它会成为这座城市新的形象的树立。一个城市的形象树立不是高楼大厦，也不是某一个标志性的建筑，那是硬件，更不是某一个政府的大楼多么辉煌，它一定是这座城市人民的口碑，是它的软实力，让所有来到这座城市的人都有主人翁的感觉。所以，我认为真正意义上的新型城镇化，与传统相比较，是以政府公共服务的完善和改造为基础的一种软实力的打造。
记者：您刚才说到一个政策出台程序问题，事实上，对很多人来说，总感觉到有点措手不及，往往会造成不必要的损失。您觉得在这个过程中，有哪些可以改进的？
刘艳：刚才我也多少提到了一点程序的问题，以及出台的过程。比如说一项税的政策，实际上它不光是一个政策，它已经涉及法律层面了。我们所有的税应该经过人大走立法的程序，但我们现在的税费在我国是很难进行严格区分的，因为我们的费实际上大于税。收费是一种行政权力，但是费也是一个公共产品，比如燃油费，收费的目的是为了弥补燃油对社会和环境带来的污染成本。但是我们现在的问题是出台一个政策，为什么会产生很多不信任。我想一是很多政策出台过于突然，比如天津曾半夜出台汽车摇号政策。突然出台还不是问题，最让老百姓纠结的是没有一个公示或者透明公开的程序。二是在维护了一部分人利益的同时，却损害了另一部分人的利益。任何一个国家的城市在制定公共政策的时候，不可能做到全民参与。因为不光是从技术上很难做到，而且它的社会成本也远高于政策制定出来以后所带来的社会效应。这就要求我们的政府能够在归位的前提下，最大限度地维护这个社会最广大的利益。但是维护最广大的利益的同时，是在不损害其他人的合法利益的基础上。而我们现在政策之所以公信力不强，就在于经常是满足了一部分人的利益，同时却侵害到另一些人的合法权益，而这些为政策而牺牲的利益往往是可以通过更科学的决策来避免的。
举个很简单的例子，在刚出台住宅限购政策的时候，很多非京籍人士来到北京以后奋斗了十年甚至更长的时间，好不容易攒够钱了，对不起，不让你买房了。因为没有缴纳社保。住宅限购的政策只考虑到一个方面，即把房价打下去，不让你们交易了，但是它忽略了这个社会的另外一个主体，这座城市的外来人口。它同样也打击了另外一部分，就是已经有了一套房子的人，想做改善型需求的时候，对不起，贷款额度门槛提高了。就差30万，他就改善不了住房条件了。这些都是公共政策当中能够避免的，可以在出台限购的同时，再出台另外一个配套政策来弥补这一块的缺失，但是它没有，因为它只盯着单一调控目标。
除了房地产限购对城市的调控之外，教育、人口户籍的管理都存在这样的问题。特别是教育，为什么会有学区房，甚至同在一个小区院内，我们家这栋楼能上这个小学，你们家那栋楼就不能上这个小学？一墙之隔，价格却相差千里。很小、年代很久远的房子可以卖到每平方米10万以上或者接近10万。学区房嘛，买的不是房子，买的是学籍。为什么会出现这样的情况呢？还是教育资源的不对等、不均等。新型城镇化进程中的一个重要环节就是，探索制定一个非常详尽的公共服务指标体系、服务的质量考核体系，其中均等化将是很重要的一个考核维度。
实际上对新型城镇化特别是对政府在新型城镇化里要主导的事情，一个最大的阻碍不是技术问题，不是能力问题，而是我们有没有决心做壮士断腕这样一种打破旧有利益和格局的决策。不是不让政府卖土地，是这种卖的方法不对，这种卖的方法同时你要有其他的公共服务来弥补这座城市受到高房价的侵害。咱们最近几年经常说要盖保障性住房，它是为了要弥补高房价带来的住房的压力才出台了保障性住房的考核指标、保障性住房建设的目标规划。咱们且不论我们之前已经提供了多少保障房，我们只需要归结一个问题，我们怎么来认识保障房这样一个公共产品的。很多的政府在提供类似保障性住房的产品的时候，它是为了提供而提供，为了达到指标而提供，但实际上又回到这个问题，保障性住房的核心不是供给，核心是在于分配，否则的话又会形成像北京回龙观经济适用房多少年前那样的状态，开着大奔、宝马的人去入住，那你还不如不建。所以，摆正自己的位置，如果在能力范围内完成不了的问题，比如说社会调查，你可以委托相关企业去做社会调查。咱们现在都有非常完善的招投标制度，过去二十年我们说公共产品的建设一定要政府来做，这个理念在国内外不管是学术界还是政府实际管理实践中都已经打破了，都已经达成一种共识。公共产品的供给不一定百分之百由政府来完成，政府只需要把公共产品的分配机制做好、制约机制做好，剩下的该交给市场的就交给市场，不是所有的公共产品由政府提供才是最高效的。
比如说保障性住房，它的分配一定要由政府来完成，它的产权一定要由政府首先来进行回购，至少要保证代建的开发商能够做到成本的持平。但这并不能够成为政府推卸建设性保障性住房的借口。很多城市在土地出让的过程中，要求一定要配备多少比例的保障性住房。这个方法虽然可行，但是并没有达到相对理想的状态。开发商是企业，处于利益最大化的动机，它会想尽一切办法把这部分的价格或成本转嫁到商品住房上。我们不能回避一个问题，就是政府与企业利益上的这种界定。在房地产开发领域以及基础设施建设的这些领域，政府和它所要招投标的这些企业合作性要远高于其他产品，越是像这种半公共产品的领域越是如此。比如基础设施的提供，产品是公共产品没错，国企也好或者是民企也好，都会参与到其中的招投标工作，这里面涉及另外一个问题，我们怎么做到政府规避它的理性人，就是它自身利益最大化带来的工作上的这样一种瑕疵或者后果，就是我们常说的腐败问题。廉政实际上是对所有政府的一个底线要求，虽然说腐败在每个国家都有，无论在什么样的时期都会有不同程度上的腐败，但是腐败是有一个接受程度的，如果当腐败成本已经远远超越了社会所能接纳的程度的时候，那么这个政府别说提供公共服务了，它的基本公共职能的运转都会成问题。
记者：要做到利益分界，监督机制是不是扮演的角色就更重要了？
刘艳：没错。我们经常说要进行监督机制的建设，但是我们最容易忽视的却是制度里面最重要的一点--权力制约。不仅仅是监督，谁来监督监督的主体呢？谁来监督政府呢？政府权力的制约，实际上对政府的健康是有好处的。要想这座城市健康，首先是这个政府健康。
在新型城镇化的政府公共服务体系建设中，政策的可持续性也是至关重要的，换届经济的魔咒我们必须打破。这一届政府觉得这样能够解决我的问题，明天那个政府说那样能解决我的问题，的确都解决了本届的问题，但以后呢？因为新型城镇化不是一个短期工作，它不是一个短时期的三年或五年计划，中国离真正城镇化的发达国家还有至少几十年的路要走。这个不像说我们改革开放这么多年来，经济的涨幅每年保持在8%还是多少以上，那是因为我们要经历从无到有的这样一个状态。过去我们没有商品房，现在有商品房了，肯定前后经济对比差距是很大的。但当我们已经也像很多国外主流城市经济发展的时候，甚至超越他们的时候，就像是当我们从30分的学生变成60分的时候是非常容易的，但如果从60分变到70分，从70分变成90分，从90分再变成100分的时候，我们会发现这个过程太艰难了。而新型城镇化就是我们从90分变成100分的过程，难上加难。所以，我们经常看到这个国家经济衰退了，那个国家GDP涨幅那么少，就业率下降了或者怎么样，实际上他们的绝对值或城市的基础性配套要比我们强很多。
这一届政府，不管是中央政府还是地方政府的压力都很大，它面临的不仅仅是维护发展趋势这样一个难题，更重要的是它怎么能够去优化这个发展，既要增长，又要合理。一边调整结构一边增长，要比过去单纯追求增长难很多。就像英国伦敦一样，伦敦也曾经经历过这样一个非常痛苦的阶段，它的工业化污染非常严重，它也是先污染后治理。我们现在是一边污染一边治理，无论是从社会成本还是说它的经济成本来讲都将是巨大的。怎么来权衡这个成本，怎么来解决在这个过程当中公民与政府的关系；企业与政府的关系；个人与市场的关系；企业与市场的关系等这么多的需要协调的关系，实际上这是我们新型城镇化里必须面对和解决的问题。
总结一下，在新型城镇化的语境下，对政府以及所有提供公共产品的供给方都提供了一个非常好的机遇，但同时是非常高的挑战和要求，特别是对政府的职能转变，角色转变以及它对政府提供公共服务的质量和效率的能力，以及思维上都做了非常高的要求。我们的地方政府拥有全世界最强大的行政权力，但怎么样让政府用好有限制的权力，这是一个命题。
新型城镇化的"新"归根结底是由政府作为主体来完成的。由旧改新的过程，改造一个城市的发展模式，改善一个城市的发展路径是需要政府与社会、企业，以及公民个体相互协作、合作来完成的一个共同的命题。所以，政府的公共服务建设的改善和改进，离不开公民的配合，离不开企业的配合，但更重要的是政府要有这个决心，要有这样一个信心，去面对我们已经存在的问题，真正意义上的让新型城镇化名副其实，老百姓的生活再上一个台阶才能不再是空中楼阁。
