1997年出台的《社会力量办学条例》是民办民营学校的第一部法规性文件，对民办学校的产权安排作了较为谨慎的处理。它规定“教育机构在存续期间，可以依法管理和使用其财产，但是不得转让或者担保”（第36条）；“教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资”（第37条）；“教育机构清算时，应当首先支付所欠教职员工的工资及社会保险费用；教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业”（第43条）。这部法规不仅没有明确民办教育机构的产权，而且还限制了民办学校对其资产行使产权权能，忽视或侵害了投资者的权益。它要求投资者必须放弃除管理学校权以外的其他所有权利要求，办学不停止，投资者永远没有收回投资的可能。办学时间越长，其损失就越大。这样的产权制度安排脱离了实际，侵害了投资者的正当权益，不利于该产业的发展。我国民办教育产业投资较小，发展较慢，规模偏小，办学实力较弱等情况也证明了这一点。但是，在实践中，投资者会变相或曲折地实现自己的利益，甚至越过法规。这种方式也被传统的社会习惯和社会价值观所默认，对民办教育产业规范发展极为不利。
2003年9月开始实施的《民办教育促进法》对民办民营学校的产权问题就有了较为明确的规定，“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”（第35条），“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占（第36条）。但是，《民办教育促进法》对民办学校资产最终应该归属投资者的产权安排还未予以明确。
现代学校制度是在浙江等地兴办民办学校、公办学校改制、创办“股份制学校”、实现“教育股份制”等办学体制改革和教育市场化改革的实践中逐步明晰起来的，鲜活的实践对教育产业的产权机制的探索比现行的法律法规走得更远。主要体现在以下两个方面：
一是民办民营学校产权的多元化和产权问题的复杂性。民办民营学校产权的多元化是民办教育产业发展的客观要求。早期的民办教育机构通常由个人或少数人利用自己的个人资产投资兴建，办学规模小。随着教育产业的发展，民办民营学校之间以及民办学校与公办学校之间开始有了竞争，迫使新设立的民办民营学校加大投入，加强学校基础设施建设，树立学校良好的办学形象，以吸引生源，保证学校的生存和发展。特别是在民间资金进入高等教育领域后，投资要求就更高了，单个人已经很难承担巨额的投资压力和投资风险，需要若干的投资人（包括自然人和法人）联合投资，共担风险。这样就使学校的产权出现多元化的趋势。在浙江省台州市椒江等地的公办学校改制实行“国有民营”的实践中，学校的资产所有权属于国家，而经营权却转移到了民间的办学主体。出现了国家和私人之间的联合办学和资本合作，诞生了国家和私人之间的产权划分问题。另外，部分学校还承认学校教职员工的管理和智力投入，承认他们的人力资本投入的产权，这样就形成了货币资本与人力资本的联合办学。这一切都表现出学校产权问题的复杂性。
二是多元产权结构模式的多样化。在浙江省台州市椒江等地的现代学校制度的试验中，联合投资形成的多元产权结构也有不同的模式，主要有“股份制学校”和“教育股份制”32两种模式。“股份制学校”的多元产权结构是指由公民个人之间、公民个人与法人之间或者法人与法人之间联合投资办学形成多元化产权。“教育股份制”则具有特殊含义，指由多个投资主体联合投资组建教育投资股份公司，然后由这个教育投资股份公司投资办学。这两种教育投资多元化的产权结构模式在实践中都有成功的案例。
“股份制学校”和“教育股份制”是民办教育产业发展实践中探索出来的两种的产权结构形式，都是多元化的产权结构模式，但也存在差异，各有自己的特点。“股份制学校”由多个教育投资主体（公民个人、法人）联合投资办学并共同成为学校的举办者。但是，《教育法》和1997年至2003年实施的《社会力量办学条例》虽然要求学校的举办者必须具有法人资格或具有政治权利和完全民事行为能力，但并未规定学校等教育机构必须是法人组织。也就是说，学校等教育组织可以是法人，也可以不是法人。这一方面导致学校没有法定的独立财产权，不能独立享受完全的民事权利，承担民事责任。另一方面还要求举办者（或称投资者）承担无限责任。在2003年底，《民办教育促进法》出台以后，要求“举办民办学校的社会组织应当具有法人资格。举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。民办学校应当具备法人条件”（第9条）。但在这以前设立的许多民办民营学校法人法律身份模糊不清，产生了大量的产权纠纷。
“教育股份制”是特指民办教育中“股份制”，是在民办教育实践和发展中逐渐形成的另一种多元化投资的产权结构模式，即由多个教育投资主体联合投资组成教育投资股份公司，再由具有法人资格的教育投资公司作为教育举办者，独立投资举办教育机构，形成了教育投资股份公司和民办学校的“双法人”制的组织形式。它使教育投资公司产权股份化，却没有使学校产权股份化、多元化，学校的出资人只有一个，即教育投资公司。这种组织形式由于借鉴了成熟的股份公司组织形式和法人治理结构，从而克服了部分“股份制学校”中存在的产权模糊的制度性缺陷。
以浙江省部分地区的民办学校为代表的现代学校制度的试验探索和试点实践，为我们认识现代教育机构中产权的重要性、产权的作用和产权制度安排的合意性都提供了鲜活的经验。在教育的改革和发展中，不论是民办学校还是公办学校，特别是国有资本与民间私人资本合作举办的学校，都要有产权意识，并且要充分发挥产权的激励、约束和规范功能来提高经营管理效率，通过合理规范的产权安排来有效配置教育资源，促进教育的发展。
3.3.2 高校独立学院的产权制度建设
高校独立学院是普通公办高校投入品牌、管理、师资、课程体系甚至还有资金等等有形资产和无形资产（都是国有资本）与非国有的民营资本共同举办的与公办普通高等学校（母体高校）相对独立的二级学院，属于联合办学或合作办学的性质。高校独立学院虽然有国有资本的投入，但其主要投资来源于民间社会资本，学校的运营是按照与民办高校类似的民营机制的要求来运作的。因此高校独立学院的产权问题是其运营发展的首要问题。由于其合作办学的形式多样，投入比例不同，各投资方对利益要求的差异巨大，导致其产权结构复杂，影响各异。
3.3.2.1高校独立学院产权结构类型
高校独立学院的产权及其结构的确认首先就与投资人的投资行为、投资数量和剩余索取意图有关。目前全国各地在兴办独立学院，或对民营二级学院进行独立学院改造时，基本上按照教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》的精神，实现了民间力量投入办学物质资本，普通高校投入学校品牌、教学师资与教育管理等办学资源，进行合作办学的民营化办学模式。但是，在不同的地方，不同的独立学院中，投入方式不同。有的独立学院有多个投入者，有的则只有一个投入者；有的独立学院有政府投入的资金，有的独立学院甚至还没有民间资本的注入。这些投入者的投资意图也不尽一致，特别是对投资经营的剩余索取权的要求差别较大。
从全国各地试办高校独立学院的实践来看，公办普通高校大多是以申办者的身份出现，承担投入学校品牌、教育管理、教学师资和课程体系等义务，对收益的要求则差异较大。有的高校承诺若干年内不要求经济收益。大多数高校则要求每年定期或定额提取学费总收入的30%左右为报酬，并且不承担经营的经济风险。许多独立学院在申办过程中得到了政府的政策性支持，有的还得到政府公共财政资金的投入。政府的投入意在发展教育事业，追求社会效益，既不要求学校产权，也没有提出剩余索取权，同时也不直接干预学校的管理和资产的处置等。民间投资机构，包含有教育投资公司、其他企业法人组织、理论上还应包括公民个人，是独立学院的主要投资者，享有独立学院多数产权，也承担独立学院的经营风险。但是在实际运营中，由于民间投资者缺少办学经验，又不能掌握办学中最重要的办学品牌、师资等资源，在与普通高校的合作办学中往往并不处于主导地位，其经济收益率也往往比作为申办者的母体高校低。
3.3.2.2 高校独立学院各类产权结构的效率分析
现代制度经济学研究认为，社会经济的增长依赖于经济组织的效率。正如诺思所指出的，“有效率的经济组织是经济增长的关键，一个有效率的经济组织在西欧的发展，正是西方世界兴起的原因”。33要保持经济组织的高效率，不仅需要确立产权，而且还需要在产权制度供给上作出合意的安排，使私人的收益率接近社会收益率，对私人的经济活动形成一种制度性激励，保证经济组织拥有持久的活力和效率。在科斯提出“交易费用”概念并创立“交易费用学说”之后，新制度经济学家通常就用产权的保护、转让、获取所支付的“交易成本”来衡量和判断制度效率。正如科斯三大定理所示，生产要素的配置效率取决于产权制度安排，也就是说产权结构、产权关系直接决定了生产资源或生产要素的配置效率和优化组合状况。因此，对于高校独立学院这种经济组织而言，要考察其组织效率，就要从其产权结构入手，通过分析独立学院运营中各生产要素的产权主体的法律状态和对产权各项权能的把握和实现状态，来了解其可能的组织效率。
（1）一元产权结构的效率分析
根据我们前面的分类分析，一元产权结构的高校独立学院是由普通公立高校独自投资，自主申办，独享收益，自担风险的独立学院。这是一种非典型的、由普通公立高校独立融资建设并按照市场化民营机制运营的独立学院。这种单一的产权结构使产权边界容易分辩，所有者明确。投资者和申办者一体，使合作投资办学的谈判成本和道德风险大为降低，这种产权结构对市场信号反映灵敏，决策效率高，对投资决策者的激励也较充分。这种单一产权结构也使得所有权、处置权、管理权、收益权等各项权能统一，有利于组织提高效率，使独立学院保持良好的运营状态。但是，这种产权结构也存在一些缺陷，主要表现在：独立学院不容易真正与母体高校保持“独立”，不容易按规范将独立学院建成一个独立的法人组织，很难形成一个健全的法人治理结构，其法人财产和法人权利容易受到母体高校侵蚀。母体高校既是投资者，也是申办者，它对独立学院的资产进行使用、处置不可能受到真正严格约束，对独立学院运营收益的分配也不可能受到严格的规范，甚至造成母体学校与独立学院资产混淆不清，边界不明的状况。由此造成独立学院不独立，法人主体资格不完善，无法完全享受法人的民事权利和履行民事义务，使独立学院的发展完全依赖于母体高校的管理行为。
（2）多元产权结构的效率分析
多元产权结构典型的独立学院是由单个或多个民间投资机构投资，由普通高校申办，共同联合举办的类似于“股份制”或“股份合作制”的高等院校。这种产权结构首先就要求独立学院与母体高校脱钩、独立，形成一个独立法人组织，独自履行民事义务，享受民事权利。这种产权结构还要求分清产权界限，避免各投资者或申办者（母体高校）单独或变相侵占独立学院的利益。利益相关各方也会促进建立一个良好的法人治理结构，那样才会保证各方的利益，有利于克服一元产权结构的制度性缺陷，是一种理论上比一元产权结构更有效率的学校产权结构类型。实践中也可以发现，这种产权结构有利于调动各方的投资积极性；有利于迅速聚集高等教育生产要素，加快独立学院发展，扩大独立学院规模；有利于保护投资者按契约或按照“股份”获得法定的合理回报；有利于独立学院拥有独立的法人资格，并用法人财产去履行民事义务、享受民事权利。多元产权结构也存在明显的制度性缺陷，主要表现在谈判成本高，存在道德风险，内部“交易费用”不节约，甚至有因治理结构不完善，导致投资者利益受损，组织效率下降的情况。
