本章提示
·宣传导向下的政府新闻发布具有明确的目标性和与此相配合的组织结构。
·宣传导向下的政府新闻发布，其第一目的是为了宣传政党主张，实现对民意的动员。
·宣传模式下政府新闻发布的组织结构，其特点概括而言是：集权化的统一领导、相对简单的结构以及媒体从业者的加盟。
·信息模式的核心在于从组织结构上保证政府新闻发布的职能不仅限于“发布”，而是延伸至新闻发布的“前端”——信息的收集与分析，并以此作为制定新闻发布战略的“情报”基础。
·新闻秘书主管短期方案和回应突发事件中的媒体采访；而信息传播主管则从信息发布战略的角度上进行长期规划。
·平衡双向的利益，是公关模式下政府新闻发布进行结构设计的根本出发点。这是公关模式与宣传模式、信息模式最大的区别。
·政府新闻发布系统正是通过信息的互动寻找可能存在的共同利益（如舆情监测机制的运用），将之反馈给政府系统（如决策咨询模块的启动），并通过多种新闻发布的渠道传达给媒体和公众。
模式不可避免地具有不完整性、过分简单以及含有未阐明的假设等缺陷。适用于所有目的和所有分析层次的模式显然是不存在的。重要的是要针对自己的研究目的去选择正确的模式……谁都可以就传播过程的某一侧面来设计他们自己的模式。规范性模式规定了“应该如何做”，而描述性模式则说明了“事实是如何的”。
这一章将集中精力思考一个问题：
政府如何从组织结构上保证其实现新闻发布的某种目的呢？
延续上一章的思路，本章仍然首先从宣传、信息和公关这三个角度来归纳不同政府部门在不同时期所采用的新闻发布模式。这类模式包含了政府新闻发布系统的组织结构、人员配置及其相应的职能归属。
第一节宣传模式：权力与效率
理解政府新闻发布的宣传模式，恐怕要进入战争的情境中去才更容易找到最典型的案例。战争让资源变得稀缺，人力、物力和时间。国家内部和外部的利益冲突在最短的时间内上升到最激烈的程度。政府首脑们在这一时刻更加意识到，仅仅靠“枪杆子”是不够的，还必须对公众进行舆论的动员，此处的公众往往包括“我们国内的受众”、“我们的敌人”、“我们的（或他们的）盟友”和“中立者”。这便是拉斯韦尔对“每一个民族国家的发言人都会提及或直接讲到的”4个主要群体的划分。
下面先来看在第一次世界大战中分别被三个国家采用的三种不同的宣传机构：
一、美国的“宣传内阁”
美国在1917年4月参加第一次世界大战。一星期后，一个名叫公共信息委员会的机构便在威尔逊总统的命令下成立了。威尔逊提名记者乔治·克里尔为委员会的总负责人。
公共信息委员会由陆军部长、海军部长、国务卿和乔治·克里尔组成。而克里尔则统合负责宣传事务的方方面面，既包括海外宣传也包括国内宣传。拉斯韦尔对此结构评价道：
这种组织方式的一个结果是赋予该委员会驻外代表利用这三个重要政府部门（陆军、海军、国务院笔者加注。）某些威望的权力，并且也满足了每一个部门的自尊。
公共信息委员会相当于战时美国的“宣传内阁”。
这一组织结构将公共信息委员会的主席克里尔先生置于“宣传内阁”的绝对领导者地位，宣传的决策权统一、集中于克里尔，也难怪公共信息委员会也经常被称作“克里尔委员会”。克里尔解释说：“这是一个单纯的宣传机构，一个做推销生意的大企业，也是世界上最大的广告业。”这一机构的主要职责的确如克里尔所说的——单纯的宣传。为了实现这一目标，委员会“负责发布战争消息，承担政府的宣传工作，协调政府与新闻界的关系，制定一套新闻检查制度，另外还担负着为动员媒介‘向美国公众销售战争’和压制和平主义者的保留意见的职能”。
委员会成为政府内部宣传资源的整合者，并拥有调配这些资源的实际权力。对外而言，该委员会又成为信息发布的统一出口，保证了口径的一致性。战争期间，克里尔动员了国内15万人来参加委员会的工作。尽管委员会遭到了包括共和党在内的来自多方的质疑，埃德温·埃默里父子仍然对其“讲真话”的宣传给予肯定：
有一件最值得注意的事是，它发布的六千多条消息中，几乎没有一条在事实上面引起过责难。公共信息委员会的诚实，在一个主要国家发布官方战争消息的历史上恐怕是无出其右的。
的确，公共信息委员会在为国家执行“发布官方消息”的任务上，目标明确而且效率极高。专门的宣传机构和相对单一的领导团队为这一结果夯实了基础。那么，作为领导核心的克里尔先生、威尔逊总统以及国务卿三者之间是如何实现相互配合的呢？拉斯韦尔这样描写到：
这个委员会（公共信息委员会笔者加注。）既提出建议也接受建议，这些建议主要针对什么样的主题适合用小册子的形式做宣传活动，这些建议中最有价值的被交给委员会主席乔治·克里尔。在进一步的精挑细选之后，克里尔将把剩下的建议留给威尔逊总统，让他来选择主题并对宣传活动进行指导。宣传册的长条校样将被送到国务卿那里，接着呈给总统，以便在印刷和发放之前进行最后的修改和批准。从半个世纪来的情况看，一国之首如此直接参与宣传活动的准备过程简直令人难以置信。然而，对于威尔逊这样一个亲自撰写所有发言稿，亲自加密和破译许多最敏感的电报，并且习惯于在自己的打字机上撰写外交记录的人来说，这样的举动似乎并没有看上去那样令人震惊。
但是并不是所有的宣传机构都可以具备这样的效率。以下介绍的英国的“宣传议会”便在组织和职能的设计上走了弯路。
二、英国的“宣传议会”
对于英国将议会的组织结构移植到战时宣传机构的原因，英国军人乔治·阿斯顿少将爵士（Major.General Sir George Aston）这样解释道：
各党派的政客都是生性多疑的人，他们不愿把钱托付给任何政府做宣传，因为他们害怕政府把钱花在为自己谋利益而不是为国家谋利益上。因此，议会的战争目标委员会是由来自所有党派的代表所组成的。这个委员会被指定负责国内宣传，受到了许多批评。
相比于美国“单纯的宣传”机构，英国的战时信息发布体系则更为复杂，其类似于议会的组织结构旨在满足各党派、各部门对宣传的权力诉求。拉斯韦尔认为，美国与英国在“一战”中的宣传结构最重要的区别是，英国把对外宣传和对内宣传交给了同一等级的官员。换句话说，在英国的信息发布权力机构中，有两个类似克里尔先生的人物——北岩勋爵(Lord Northcliffe)北岩勋爵（1865-1922），19世纪末20世纪初英国现代新闻事业的创始人，1905年受封为勋爵，有“舰队街拿破仑”之称，舰队街是伦敦报社密集的一条街。第一次世界大战中担任对敌宣传司司长总监，为英国取得胜利作出了贡献，1917年再受封北岩子爵（Viscount Northcliffe）。和比弗布鲁克勋爵（Lord Beaver brook）——他们都可以直接接触首相和战时内阁。
阿尔佛雷德·查尔斯·威廉姆·哈姆斯沃思（Alfred Charles William Harms worth，北岩子爵的全名）被选为英国“一战”宣传阵营中的一员，离不开他当时在报业的影响。据麦克温（Mc Ewen）回忆，“截至1914年，北岩旗下报团占据了英国早报市场40％的份额，晚报市场45％的份额，以及周末报纸发行量的15％”。汤普森（Thonpson）认为，“‘哈姆斯沃思’的成就使他有机会接触政治和社会精英”。
北岩属于主战派，他认为报纸只有大胆报道战况、告知公众战争的惨烈才可能吸引人们的眼球，进而实现宣传的目的。早在战争之初，这种激烈的主战情绪使他旗下的《泰晤士报》遭到了“正在把国家驱入战争”的指责。
与克里尔不同，北岩并没有从进入英国战时宣传系统的一开始便拥有了高度集中的权力，相反，获得权力的过程相当漫长，正如拉斯韦尔的评论，“这一结果的取得是以持续数年之久的令人厌烦的扯皮和重复劳动为代价的”。而北岩自己从未停止对这一结果的努力。
北岩在给英国首相劳合·乔治（David Lloyd George）劳合·乔治（1863-1945），英国自由党领袖。1916年到1922年任英国首相。的一封信中这样写道：
除非这一新部门拥有绝对的权力并直接对首相和米尔纳勋爵负责，否则便纯粹是浪费时间。我当然非常愿意带着一小组精兵强将效力于巴肯上校巴肯上校（1875-1940），英国记者、战时宣传家、小说家。1901年他取得律师资格，同年担任英国派往南非的高级专员米尔纳勋爵的私人秘书。第一次世界大战初期加入英国秘密政府机构——战时宣传局，1915年成为英国陆军5名随军记者之一，1916年为英军起草新闻公报。1917年1月，新闻署（Department of Information）成立，即此段话中北岩所指之“新部门”，巴肯负责四个分散的服务部门。但是我建议两件事：
第一，这个新部门必须拥有绝对的权力；
第二，没必要为这个部门租下一整个宾馆。四间像样的房间就足够维持很长时间了……
在这封信中，北岩两次强调了“绝对的权力”，可见他深知，如果在一个由众人组成的宣传机构中，每个成员没有专门的、相对独立的职能，并且这个机构没有实际的行政权力，那么它将形同虚设。尽管如此，英国战时宣传体系的整合并没有像北岩认为的那样顺畅。
根据目前所能掌握的资料来看，“一战”期间的英国宣传体系大致经历了三个阶段的变化，体系中各部门的职能界限从模糊渐至清晰，体系中的行政权力从分散渐至集中。
第一阶段，1917年1月至1918年2月，新闻署和咨询委员会并立。巴肯上校领导的新闻署（Department of Information）成立，下设四个分散的部门。与此同时，云集了诸多媒体精英的咨询委员会成立，北岩勋爵、比弗布鲁克勋爵先后加入其中。两条线索均直接对战时内阁和首相负责。战时内阁的一名成员负责协调各个机构，拉斯韦尔对此阶段的评价是，“在这一体系下，宣传事务仍然一团糟”。
