政府传递潜在信息的一个典型手段就是“高级泄密”。策略性泄露在政治上的运用反映了媒介与政府的共生关系——政府需要媒介来传达信息并支持政府的决策，而媒介又需要政府作为消息的主要来源。斯蒂芬.赫斯曾根据不同动机归纳了6种泄密情况，即“政策性泄露，旨在利用一些文件和内部消息直接支持或反对某一提议；为测试舆论反应的泄露，旨在发现一些提议的优点和缺陷；自我主义式泄露，旨在满足消息提供者的自我意识；善意泄露，旨在获取某位记者的信任；恶意泄露，旨在试图陷某人于尴尬境地；揭发性泄露，是在政府内部一直努力改革除弊却屡遭挫折的人员采取的最终手段。”西奥多.罗斯福总统对这一手法运用得尤其娴熟。当时，记者用模棱两可的手法隐瞒消息来源很容易使读者相信。罗斯福总统利用背景新闻发布会的方式对此进行了弥补。如果他认为对某事做出公开声明是一种失策时，他便会在记者招待会上向记者“透露”他“对某事的看法”。他在记者招待会上“表示支持”塔夫脱作为他的候选人，却没有作出可能引起立即反对的公开声明，而当他给记者就这个问题介绍了有关背景之后，新闻报道中便出现同样的倾向。里根政府也擅长此道。在某次贸易谈判中，美国政府试图说服日本主动限制对美汽车出口，但表面上始终声称并不想限制日本出口，却在记者招待会上利用媒体作为谈判的暗渠，成功地传递了新闻潜信息。当时有一份来自“美国贸易官员近旁人士”的新闻发布稿，表示谈判进展不顺，美方希望日方能提出其他方案。在记者招待会上被诱导发布该消息的记者“事后认为他们不明就里地被利用帮助美国完成了向日本突然施压的计划”。
以媒体的立场看，媒体需要利用记者招待会的提问机会传递自己的新闻潜信息。除期望获取信息外，媒体参加政府记者招待会还有其他的主观需求，如希望通过记者招待会表达媒体的立场、提高媒体的知名度，等等，这些大多需要依靠记者招待会记者的提问予以实现。但是，政府记者招待会是政府以一对众、面对记者群体的特殊会议，记者获得提问的机会和时间都受到局限，因此，记者往往希望在有限的时间里迅速传递出最大限度的潜信息，使该媒体在公众关注的记者招待会上迅速出彩。于是，记者们重视潜信息的传递，在提问上采取了许多策略。例如，记者在提问的背景陈述时以列举事例或引用有争议的看法作为引子，其列举和引用本身的传播效果已经大于答案本身；提问还可以通过预设，使新闻的附带信息变为目的信息进行传递，传递方式令人难以察觉，让受众在无法判断的情况下被迫接受；甚至有时记者的问的目的并非为了答，也不需要答，而是利用记者招待会时效性和公开性的特点，利用提问本身，以隐蔽的方式把潜信息传递给公众；等等。为此，记者往往对一些敏感问题或热点问题进行较长时间的背景铺陈，用提干本身说明某些问题，表现自己的政治倾向和媒体特点。在2003年“两会”期间温家宝的中外记者招待会上，美国彭博新闻社关于土地产权归还农民的提问、CNN记者关于《反分裂国家法》中“非和平”方式以及中美冲突可能性的提问的政治意图明显。由此，记者招待会上各媒体根据新闻潜信息的传递，分别构建了自己报道框架和新闻内容。
第二节舆论调控功能
一、双重议程的设置
议程设置理论最早见于麦库姆斯和肖合写的论文《大众传播的议程设置功能》，文中指出：“大量不容忽视的证据已经逐步表明在编辑和广播员们每天选放新闻时他们在塑造我们的社会现实中起着主要的作用......大众传媒的这一作用——影响个人认知变化、构造他们思维的能力——已经被认作是大众传播的议程设置功能。这里可能还有大众传播最重要的影响力即在头脑里为我们安排和组织世界的能力。简言之，大众媒介在教导我们怎样思考上可能并不成功，但在告诉我们思考的内容上惊人地成功。”议程是对当前问题进行报道的选择，对选中的事情进行不同程度的公开报道，包含相互联系、相互作用的三个环节，即媒体议程的设定、公众议程的设定和政策议程的设定。根据议程设置理论，人们倾向于了解新闻媒体关注的问题，并依据媒体对各种问题的重视程度，确立自己看待事物的优先顺序。
那么，由谁来设置议程？针对这一问题，国内外学者进行了大量的研究。芬克豪泽提出了影响议程设置的五种机制：（1）媒介顺应事件的流程。（2）过度报道重要但罕见的事情。（3）对总体上不具有新闻价值的事件选择报道其有新闻价值的部分。（4）伪事件，或称制造具有新闻价值的事件。（5）事件的总结报道，或按具有新闻价值事件的报道方式来描述无新闻价值的事件。休梅克和瑞斯提出了影响媒介内容的五大因素：（1）来自媒体工作者个人的影响。（2）来自媒介日常工作惯例的影响。（3）媒介组织方式对内容的影响。（4）来自媒介机构之外的组织对媒介内容的影响。（5）意识形态的影响。
媒体议程设置是指媒体通过排列不同问题和事件的重要性向公众发布消息的过程。公众总是倾向于关注媒体报道的问题，并按照媒体给问题确定的顺序进行思考，因此，媒体只要对某些问题给予重视，优先考虑，集中报道，同时忽视和掩盖其他问题，就能在这些问题的走向上深入地影响公众舆论。深入分析，政府是更重要的议程设置者。从某种程度上说，媒体传递大量的信息只不过是政府议程的传递。政府的议程通过媒介传递给公众，不但对公众的认知产生影响，而且，对公众思考问题的方式都会有相应的作用。政府往往利用自身的议程设置的优势，控制媒介议程，进而影响公众议程。可见，不仅媒体在为公众设置议程，政府也在给媒体设置议程。从这个意义上说，政府记者招待会的传播过程，就是政府根据政策需要设定议程，以此设定或引导媒体议程，进而设定公众议程的过程。因此，政府记者招待会是政府议程设置和媒体议程设置双重功能共生的产物，也是政府通过政策议程设置调控新闻媒体进而影响新闻舆论的有效手段。
政府之所以能够通过记者招待会的议程引导媒体议程，是因为它掌握着权威、独家的信息，又享有信息发布权，而且大多信息是媒体唯一、独占性和排他性的新闻信息来源。《纽约时报》驻白宫记者约翰.赫伯斯说，“其他任何机构如果没有新闻就不可能要求所有媒介给予报道空间和关注。但白宫每天都在这样做。总统开个记者招待会，哪怕说的全是以前说过的东西，报纸照样头版头条报道。”但是，媒体并不是政府的绝对服从者，媒体的议程设置也受其背后利益集团的各种非政府的利害关系所驱动。因此，政府的新闻来源的强势地位会受到多方的挑战，迫使政府通过调控舆论来管理、控制新闻媒体。其中，例行记者招待会是政府操纵信息和控制新闻的重要途径。美国前副总统切尼说过，“你不能让媒体来设定议程……媒体喜欢决定哪些是重要的，哪些是不重要的。如果你任由它们这么做，那你的总统宝座就被毁了。”
政府记者招待会通过政府和媒体共生的议程完成公众议程的设置。但是，公众对媒体提供的政府信息的需求才是媒体探索新闻来源的动力。政府首先应该准确把握自己的定位，使其角色由宣传控制者逐渐转换为信息提供者。政府的议程设置也并非是机械的或自动生成的，而是与公众的信息处理活动和使用满足程度密切相关。由于媒介的发展和媒体的竞争直接导致了受众的新闻扩视，他们对信息有更多的分辨与选择，完全有条件、有能力接受或抵制来自政府的信息，也能够形成有别于政府的公众舆论。而政府作为公众信息来源的提供者，在提供包含特定政策议程的信息时，不得不充分考虑公众的需求、公众是否接受政府议程以及接受的程度。因此，政府在组织和传播记者招待会之时，可以为调控新闻舆论而精心设置政策议程，但在这一过程中，政府应该尽量遵循新闻传播规律引导媒体议程，才能确保政府作为信息来源的可信性、作为信息发布者的权威性，以及参与信息传播的有效性，使整个传播过程和舆论效果不偏离政府设定的政策预期。
二、把关功能的延伸
1947年，库尔特.卢因在《群体生活的渠道》一文中最早提出“把关人”理论。他认为，在研究群体传播时，信息的流动是在一些含有“门区”的渠道里进行的，在这些渠道中，存在着一些把关人，只有符合群体规范或把关人价值标准的信息才能进入传播渠道。怀特将“把关人”理论引入了新闻传播学，提出了著名的公式：输入信息-输出信息=把关过滤的信息。他认为，大众传媒的新闻报道是一个取舍选择的过程。新闻编辑和传媒组织成为实际的把关人，由他们对新闻信息进行取舍，决定哪些内容最后与受众见面，因而传达到受众的新闻只是众多新闻素材中的一部分。麦克内利通过对国际新闻流动过程的研究，揭示了在信源与信宿、新闻事件与最终接受者之间存在着一系列的把关环节，对信息层层筛选，处处过滤。在确定媒介的把关地位后，巴斯把媒介的把关过程分为前后相连的两个阶段，第一阶段是新闻采集，此处的典型把关人是记者；第二阶段是新闻编辑，此处的典型把关人就是编辑。
政府主动召开记者招待会，将需要发布的信息经过滤后主动传播给媒体和受众，实质是媒体把关人功能在政治领域的延伸。在这里，政府作为隐形的新闻信息的把关人，通过议程设置隐蔽地引导新闻舆论，调控新闻媒体，控制着新闻的流向和流量。从这个意义上说，政府记者招待会是政府、媒体、公众之间层层把关的新闻信息传播。在这一过程中，政府作为新闻信息来源的调控者和新闻信息的首发者，是新闻信息传播的第一级把关人；新闻记者作为记者招待会上与政府直接互动的角色，是新闻信息传播的第二级把关人；而新闻编辑则是新闻报道程序上的第三级把关人。信息正是经过三者的层层把关和过滤，最终形成了新闻舆论进而影响公众舆论。新闻信息传播是一个动态的流动过程，信息流量实际指信息流通量，即信息通道中的有效信息流通量，不应包括无效信息和虚假信息。作为信息的一种，新闻信息量实际小于新闻传播通道的容量。政府和媒体经过层层把关，控制了新闻的流向和流量。在这个意义上，政府记者招待会可以说是政府控制新闻传播的流向和流量，使媒体报道和舆论走向尽可能符合政府利益的一种工具。
在美国，政府以其占有权威信息源的优势，通过操纵信息发布、控制消息来源和调控新闻媒体而进行把关控制。白宫、国会、国防部和国务院定期的例行记者招待会，是媒体获得国内外大事最新消息的唯一的官方信息来源。这种形式延续了多年，培养了一大批专门报道政府活动的记者，他们按照政府提供的新闻材料进行报道。有时，政府还明确告知媒体哪些内容可以报道，哪些内容不能报道。在2001年美国“反恐战争”开始前，美国国防部将《纽约时报》、《华盛顿邮报》、CNN、ABC等17家大媒体代表集体召集到停泊在阿拉伯海域的美军航空母舰上，向他们介绍报道战争的注意事项。而在中国，政府和媒体也曾处于一种消极的应对关系。媒体通过一些渠道获得政府信息，作为新闻把关人和信息发布者传播给受众。当某项信息涉及宣传禁区，就会产生媒体集体失语的现象，媒体的把关作用也无处谈起。如今，正是政府记者招待会制度的逐渐成熟，使政府由被动的信源变为主动的信源，并在新闻传播的过程中成为积极的把关人。
当然，记者招待会并不能绝对控制政府信息的流量和流向。理由如下：由于记者招待会涉及到政府与中外记者的交流，政府在此人际传播中不可能相当精确地把握信息流量，也不可能永远回避记者提出的公众议题，更不可能完全把握新闻传播的流向。此外，媒体和公众不可能完全按政府的设定来理解政府行为，媒体还可以通过其他渠道检验记者招待会的信息以及采集到记者招待会上无法证实的新闻。所以，尽管媒体是影响舆论的重要力量，但它对公众的影响是相对的、有限的。同样，政府虽然是权威信息的拥有者和把关人，但它对媒体的影响也不是绝对的，而它通过媒体再度把关也只能对受众施加有限的影响。记者招待会也就有了自身的相对独立性，使政府和媒体在合作与交锋中趋于公众信息的平衡。
