本章学习目标
通过本章的学习，了解我国旅游管理体制的起源及现状，世界旅游管理体制模式及各国旅游管理体制差异形成的原因；识记旅游管理体制相关概念，行业管理能力、统筹协调能力等十大能力的定义；掌握我国的政府主导型旅游发展模式，我国旅游产业发展十大能力建设的方法与措施。
本章学习重点
世界旅游管理体制模式及各国旅游管理体制差异形成的原因；我国的政府主导型旅游发展模式的运作方式；我国旅游产业发展十大能力建设的方法与措施。
本章学习难点
我国旅游产业发展十大能力的现状分析与问题诊断。
第一节 旅游管理体制
一、旅游管理体制的概念与结构
（一）旅游管理体制的概念
旅游管理体制是指对旅游经济运行中所产生的各种经济关系的有效协调和管理及其所形成的组织形式和管理制度。其主要内容包括：多种经济形式和经营方式；中央和地方的关系；政府、旅游企业和旅游从业人员之间的关系；对旅游企业的管理方式与手段等。具体来讲包括旅游业的组织机构、组织形式、调节机制和监督方式，各种机构或组织的责任、权限和利益问题等。
（二）旅游管理体制的结构
旅游管理体制是以国家的旅游发展战略和规划为依据，以税收、信贷等经济政策为调控手段，以旅游信息为媒介，以旅游相关法律法规为监督保证的一个完整的管理系统。该系统必须与市场机制的作用相配合，才能实现旅游资源的有效配置。根据旅游管理体制的运行规律，该运行系统由以下四个子系统组成。
1．旅游管理决策系统
旅游管理决策就是对旅游业发展目标、旅游业管理政策和重大措施作出抉择。旅游管理决策系统的内在结构主要是正确划分决策权限和保证决策系统的科学性。旅游管理决策系统是旅游管理体制的中枢。在市场经济条件下，旅游管理决策结构是多层次的，国家旅游管理决策主要体现在宏观调控上，对微观经济活动的决策则主要体现在微观主体的自主权方面。
2．旅游管理监控系统
旅游管理监控系统发挥监督和调控的功能。监督由各级政府和人民的全面监督，专业和综合的旅游行政管理机构的业务监督和职能监督，审计和工商行政部门的专门监督，司法机构的法律监督以及群众团体的社会监督与舆论监督组成。
通过监督为旅游管理决策系统反馈信息，提高决策科学性，保证正确旅游决策的实施，维护正常的旅游业经济运行秩序。通过调控的作用，把宏观旅游管理决策所确定的规划目标变为各微观经济主体的行动，实现宏观旅游业发展规划。旅游管理调控主要采取间接调控的方式，如通过财政金融、税收等经济政策，引导旅游企业做出符合宏观旅游业发展总目标的决策。要协调各宏观调控部门之间的关系，使相关部门合理分工，协调配合；健全各种调控手段，如科学的税收制度、完备的经济法规等，对旅游管理活动起到综合协调的作用，使旅游管理发挥有效的调控功能。
3．旅游管理信息系统
旅游管理信息系统是旅游管理体制中沟通各管理环节、各经济主体之间联系的媒介，通过收集、处理各有关信息，进行汇总、提炼，形成供宏观决策的旅游信息。宏观决策结果的信息通过管理信息系统传递到各旅游经济主体，为他们决策提供指导和参考。
4．旅游管理组织系统
旅游管理组织系统规定着旅游管理体制各子系统的职能和相应机构，并使这些子系统相互衔接、紧密配合，形成旅游管理系统整体。旅游管理组织系统不是独立存在的，而是融于旅游管理的决策、监控和信息各子系统中。它一方面使各子系统有自身相应的组织机构，充分发挥各自的管理职能，保证旅游决策的科学性、调控的有效性、监督的严格性、信息的及时准确性；另一方面，各子系统能互相沟通，围绕着统一的宏观旅游管理目标而运行，共同完成旅游管理的目标。因此，旅游管理组织系统构成旅游管理的基本框架。
二、世界旅游管理体制模式
世界各国或地区旅游管理体制模式，无论其管理部门作为政府的独立部门还是隶属于商务、交通、文化、经济等有关部门，其管理体制模式主要有3种类型。
（一）市场主导型
市场主导型旅游管理体制模式十分强调市场机制对旅游发展的基础功能。这种模式的基本特征是让市场经济发挥最大的作用，国家一般不设专门的政府主管部门，海外市场促销、行业利益协调、信息交流、旅游市场管理都由旅游协会这样半官方的组织机构来承担。例如，中国香港的旅游业由香港旅游协会按照市场经济的原则进行管理。旅游协会实行会员制，会员包括国际客运商、酒店和旅行社代理商、饮食和娱乐等与旅游业有关的企业。旅游协会的工作目标是：推动香港成为旅游胜地；统筹旅游业各种活动；促进旅游设施的改善；广泛报道香港的旅游特色；向政府提出有关旅游业的各种建议等。旅游协会理事会的委员一半由政府委任，一半由会员推选，既有行业自律，又有政府权威。香港旅游协会因其卓有成效的管理被誉为全球最成功的旅游业管理机构之一。
（二）政府主导型
这种模式是将政府与市场有机地结合起来，通过政府的强制性干预，促使一国旅游业实现快速增长。它主要适应在市场发育还不完善的条件下政府通过制定、补充、修改、解释相关政策法规，对旅游企业的各种不正当竞争行为予以制止和纠正。国家设立强有力的政府主管部门，如旅游局或旅游委员会，承担包括旅游规划、竞争规划、市场促销等行业管理基本职能，并对地方旅游主管部门实行垂直领导，行业协会的作用被限制在最小的范围内。实行政府主导型的旅游业管理模式的国家，旅游业的发展水平直接取决于政府的组织与决策能力。
（三）政府干预型
为了弥补旅游市场的缺陷，政府有必要对旅游业进行适度干预。该模式强调市场竞争与政府管理并存，在最大限度发挥市场机制作用的基础上，政府积极进行旅游市场规划与管理；在充分运用各种经济杠杆调节旅游市场的同时，政府加强对旅游业长远发展的规划与指导，以避免市场经济产生的盲目性，发展规划通过旅游产业政策来保证。
三、各国旅游管理体制差异的成因分析
世界各地的旅游管理体制除了在组织形式上不尽相同之外，在所拥有的权限和地位等方面也往往存在差别。造成这些差别的原因多种多样，通常可以从以下几个方面进行分析。
（一）政治经济制度
在政治上实行中央集权或在经济上实行计划经济的国家中，旅游业中的私营部分很小，旅游企业多为国家所有。在实行资本主义政治制度和市场经济的国家中，旅游业中私营部门十分强大，旅游业的发展主要依靠私营部门的力量。这意味着同资本主义国家发展旅游业的情况相比较，实行中央集权的社会主义国家和发展中国家旅游业的发展通常需要政府较大程度的直接干预，否则旅游业便难以迅速发展。所以，在大多社会主义国家和发展中国家，其国家旅游行政组织都是由国家政府直接设立，并且将其列为国家政府的一个部门或机构。国家政府通过这一机构直接指挥、管理全国旅游业的发展工作。
（二）旅游业的发展水平
一个国家的旅游业发展水平也可以影响其国家旅游组织的地位和权力。在多数发展中国家中，旅游业的历史较短，有的国家的旅游业则处于刚起步阶段。为了促进旅游业迅速成长，国家政府不得不进行直接干预。因此，这些国家中的国家旅游组织不仅设为政府部门，而且它所拥有的权力也比较大。这主要反映在这些国家中的国家旅游组织不仅是国家旅游政策的监督执行者，而且在很大程度上也是国家旅游政策的参与制定者。换言之，它不仅负责监督国家旅游政策的贯彻实施，而且直接参与这些政策的制定。所以，这些国家中的国家旅游组织一般都有权解释本国发展旅游业的大政方针。反之，在经济发达国家中，旅游业开发历史较久，因此，旅游业一般都比较发达，加之私营部门构成其旅游业的主力，政府对旅游业的直接干预程度较低，所以在很多旅游业发达的国家中，其国家旅游组织都不是政府部门，而是由半官方的法定组织或民间的旅游行业组织构成。这类国家旅游组织都无权制定国家发展旅游的大政方针。多数情况都是由国家政府就发展旅游业的重大方针作出决定之后，授权这些国家旅游组织制定具体的政策条例并负责这些政策条例的实施。
（三）旅游业在国民经济中的地位
在有些发达国家中，国家旅游组织所采用的也是国家政府部门形式。这在很大程度上是因为这些国家的旅游业在国民经济中占据了非常重要的地位，所以这些国家在干预旅游业的过程中赋予国家旅游组织政府部门的地位，并将其纳入国家政府部门编制的组成部分。例如，根据有关统计数字，1996年法国旅游业的总产出为2224亿美元，占国内生产总值的9.56%，旅游业就业占全国就业人数的13.0%，旅游税收417亿美元，占全国税收总额的12.54%；西班牙1996年旅游业总产出1015亿美元，在国内生产总值中占17.8%，旅游安排就业238万人，占全国各行业就业总数的 19.47%，旅游税收占全国税收总额的 19.54%。因此，这些国家的国家旅游组织都采用了国家政府部门的形式，以便于国家对旅游业的控制和管理。
总之，世界各国国家旅游组织的设立并无统一的模式，其设立形式、地位高低和权力大小都是依据本国的国情而决定的。
第二节 我国旅游管理体制
一、我国旅游管理体制的初步建立
回顾和总结我国旅游管理体制的发展历程，主要经历了初步建立、曲折发展、改革与创新发展阶段。
从1949年新中国建立到1965年，是我国旅游管理体制初步建立阶段。1949年新中国成立之后，为了促进国际社会对新中国的了解和友谊，扩大我国的对外影响，加快与世界各国的友好交流和合作，国务院决定筹建中国国际旅行社，负责有关旅游外事接待工作。1954年，中国国际旅行社正式成立，在公安部代管下，负责国家外宾的食、住、行事务的统一接待和管理。1957年，由于中国国际旅行社接待任务日益繁重，国务院决定将中国国际旅行社直接划归国务院领导，并批准各地建立中国国际旅行社的分社和支社。
1960年以后，随着我国社会主义建设的发展，我国在国际上的地位不断提高，与越来越多的国家建立了外交关系，许多外国人前来我国参观、访问和考察，海外华侨和我国港澳台同胞探亲与旅游的人数也迅速增加。为了适应外事工作和旅游发展的需要，1964年6月，国务院决定设立中国旅行游览事业管理局，作为国务院的直属机构；同年7月，经第二届全国人民代表大会常务委员会批准，设立中国旅行游览事业管理局并直属国务院领导，对外仍然保留中国国际旅行社的名称，实行局、社合署办公，中国旅行游览事业管理局内设1室8处，行政编制150人。1964年12月1日，中国旅行游览事业管理局正式成立，同时成立了中南、华东两个旅游事业管理局，分别负责领导和管理本区域旅游事业的各项工作。
中国旅行游览事业管理局的成立，一是标志着我国旅游管理体制的正式建立，国家对旅游事业的管理也从此进入了正规化和专业化的轨道。二是明确了旅游管理组织机构的职责权限。旅行游览事业管理局成立后，通过制定全国旅游发展的计划和外事接待计划，大量进行对外宣传和联络工作，加强了对全国旅游工作的指导、协调和统筹工作。三是建立了局社（政企）合一的旅游管理组织形式，适应了当时我国经济社会发展的实际情况和需要，从而在短时间内有力地促进了我国旅游事业的快速发展。
二、我国旅游管理体制的曲折发展
从1966年到1977年，是我国旅游管理体制曲折发展阶段。1966年开始的“文化大革命”，使我国刚刚起步的旅游事业和初步形成的旅游管理体制遭受严重的打击和破坏，大多数旅行社被合并或撤销，大批旅游行业干部和翻译人员被“批斗”，大量的旅游接待工作被迫停止，中国旅行游览事业管理局也只剩下少量人员维持必须的外事接待工作。
1970年下半年，在“抓革命、促生产”的形式下，根据周恩来总理关于“中国旅游局的机构还要保留”的指示精神，中国旅行游览事业管理局上报了《关于旅游工作体制改革的指导意见》，明确提出中国旅行游览事业管理局是国家管理全国旅游事务的机关，中国国际旅行社为对外办理国际旅行业务的具体组织，并建议取消中南、华东两个旅游事业管理局。同时，各省区市的主要城市恢复中国国际旅行社的分社和支社，行政上隶属于各省区市政府外事办公室，业务上接受中国旅行游览事业管理局的指导和任务安排，促进了我国旅游管理体制的恢复。
