永泰元年（公元765年），刘晏再次入相后，领东都、淮南、浙江东西、湖南、山南东道常平盐铁铸钱转运使；而第五琦为户部侍郎，领畿辅、关内、河东、剑南、山南西道常平盐铁铸钱转运使。史称：自此刘晏与第五琦分领天下财赋。但无论是在决策能力、改革的广度和深度方面，还是在所辖范围、产生的历史影响方面，刘晏比第五琦发挥的作用无疑要重要得多。首先，在时间上，刘晏与第五琦几乎同在至德元年（公元756年）担任租庸使，第五琦到大历五年（公元770年）被贬饶州刺史，后由韩-接任，共计十四年；而刘晏一直到建中元年（公元780年）被罢使赐死，长达二十四年。其次，在决策方面，刘晏在大历四年（公元769年）任吏部尚书，又拜相位，统管全国的转运、常平、盐铁、铸钱等使，在诸多方面做出了一系列改革决策，卓有成效，影响久之；而第五琦主要在平乱战争期间实行榷盐法。在封建时代，改革不允许失误，一但失误，影响国计民生，即刻罢官遭贬，丢掉乌纱帽。第五琦初及相位，改革货币，发行乾元重宝，本意是改变钱轻物重，抑制通货膨胀，不料却造成金融混乱，谷价腾飞，即遭罢官，贬为刺史。第五琦创革的榷盐法是战争经济的产物，而到唐朝经济恢复时期，显然已经产生许多弊端。对此，刘晏又大刀阔斧地进行了盐法整顿，使盐利成为唐王朝最主要的国库收入。
刘晏首先将食盐官营专卖制改为官收商销的间接专卖制。第五琦的榷盐法基本上效法西汉的食盐专卖，是推向全国，实施统一的官产、官运、官销的直接专卖制。虽然实施后增加了国库收入，但弊端十分明显。官府产运销，官商一体，权钱不分，严重窒息了商业的流通发展。刘晏要恢复贞观盛世，就要“舟车既通，商贾往来，百货杂集”，才能“渐近贞观、永徽之盛”。
而百货之首，除粮米之外，就是食盐。《新唐书》卷54《食货志》中说：“刘晏以为因民所急而税之，则国用足。”粮米棉帛有租庸，而唯独食盐官产、官运、官销，显然对于商业发展是滞后行为。政府大包大揽，设立重重机构和庞大盐官队伍，机构臃肿，效率低下，开支浩巨，只得提高盐价，却又不能增加国家财政收入。由于盐价不断上提，百姓无力购买，只得被迫淡食。
为了供应远辟地区，官销食盐只有扩充机构、增加官销人员。官多则扰民。
一些官员借盐务乘机敲诈勒索平民百姓，败坏官府盐政声誉。官多则生坚。
一些官员又借官商一体贪污腐败，中饱私囊。针对如此众多弊端，刘晏将官产、官运、官销的官营专卖制，改为民制、官收、商运、商销的就场专卖制，即间接专卖制。食盐的生产由“亭户”自行生产，不得私卖，由官场收购，加价给商人运销。为了提高盐的产量和质量，刘晏还随时令，安排“遣吏晓导，倍于双农”，（9）及时派人进行技术指导。同时，向亭户提供煮盐的生产工具牢盆，借以扩大生产规模和提高产盐质量。亭户只管制盐，由政府统一收购，贮于盐场，盐场向商人批发食盐，商人即可自由运销全国各地出售。
食盐的流通税就包寒在盐价之中，国家从购销差价中获得财政收入。刘晏的间接专卖法的特点是：产、运、销全部由私人进行，国家控制货源，垄断货源，国家因此取得收入。同时调动了私人产盐和商人运销的积极性。由国家收购，可以稳定盐价，保障生产者的利益，防止商人压低收购价而谋取暴利；商人从国家盐场批发，也获得合法利润。因而生产者、国家和商人三者均获利。同时，为了扩大生产和销售，保持盐价稳定，刘晏还奏请皇帝下令罢免各州县的“过境税”，制止法外苛征，因而使食盐销售畅通无阻，扩大了食盐的销售。又使盐户、国家和盐商获得稳定的收入。这种民制、官收、商运、商销的专卖制，以后各个朝代的具体措施虽有所不同，但实质一直未变。由于盐有丰利，五代至宋还实行过食盐配售制度。对城市居民，按屋税配售，称为“屋税盐”；对农民居民，在二月育蚕时按户配盐，六月交纳夏税时收钱，称为“蚕盐”。至后周广顺三年（公元953年），废除屋税盐，并严禁配售农村的食盐流入城镇，用以保证农村食盐的供应。宋朝实行“盐引”制度，也是民制官收，商运商销。只是商人缴钱领“引”，按引领买食盐进行运销。引，既是盐商依法运销的凭证，也是按引购买所规定的重量单位。引有长引、短引两种：长引销外地期限一年；短引销本地，期限一季，限满即作废撤销，直到明朝万历四十五年（公元1617年），改行专商卖引法，实行民制、商收、商运、商销的“纲法”制度。但盐商只有经过政府登记批准，换领纲册，方可直接向盐户收购运销。这种盐商称为“纲商”，可世袭经营，“纲册”成为行销的专利权证。
明、清两朝在部分地区还实行盐票的票法制度，作为盐商运销食盐的凭证。明嘉靖八年（公元1529年），浙江部分地区交通不便，官盐不通，私盐日增，巡按御史王化奏准土商可自卖食盐，由官府发给盐票，按量收税。后推行到淮北、山东等地，成为以票销盐的开始。这种盐商称为“票商”，又称“土商”，也是置于政府控制之下的运销食盐。清道光初年，两淮盐商因垄断利益，与地方官员勾结，或因报效政府献钱献物，或挪用公款拖欠盐税，于是抬高盐价，非法榨取百姓，生活穷奢极侈，楚州（今江苏淮安）、扬州的盐商垄断运销尤为剧烈。道光十一年（公元1831年），两江总督陶澍先于产盐区淮北实行票盐，行销票盐的商人又称票商。规定每票一张，运盐十引，个别州县亦可一引起票；无论何人，只需照常纳税，即可领票运销，但规定至运销口岸，必须票、盐相符；不得票、盐相离和侵越运销口岸。后来，淮南、两浙、福建等地相继仿行。票法行盐，认票不认商，废除世袭专商。直到清同治五年（公元1866年），两江总督李鸿章推行洋务，以筹借银饷为名，责成票商报效专款作为“票本”，将淮盐运销准由票商专利，使票法成为纲。
故《旧唐书·食货志》称唐代的漕运和盐法，“凡所制置，皆自晏始”。由上可以看出，刘晏的盐法改革奠定了中国历代盐法的基础。
刘晏在实行官收商销的间接专卖法的同时，大力津简盐政机构。他把原来设置的盐政管理的盐院进行了改组，清除了一批贪赃枉法的盐官，撤掉产盐少的地区盐监，自淮北设置十三个缩小的巡院，只留下涟水、湖州、越州、杭州四个盐场，以及嘉兴、海陵、盐城、新亭等十个盐监。减裁冗员，挑选品行端正的充任盐监盐吏。盐监是负责收购食盐的机构，所购食盐集中到盐场，然后由盐商从盐场行销各地。巡院负责监督食盐的销售，还负责缉捕食盐的私产私销者。同时，为了刺激商人运销食盐，扩大流通，减少盐商缺钱或换钱的困难，刘晏极其津明地规定：盐商可以纳绢以代盐利，绢价按市场价每络加钱二百，收购的绢帛用作将士的军服。看来好像盐商合算，实际上，刘晏元需另设机构和人员购买绢帛，反而省去了转购的经费。商人送绢上门换购食盐，实在是两全齐美，互利互惠。
刘晏还设立了“常平盐”，防止商人追求暴利而企图垄断市场，垄断价格。同时，有的边远地方盐商不至，食盐价格高昂时，政府采取积极干预行为，以平价出售，抑制价格上扬，既控制了物价，也解决了百姓食盐的需求，做到了“官收厚利而人不知贵”。《新唐书》卷54《食货志》中还记述了刘晏改革盐法的巨大成就：最初，唐王朝盐利在第五倚时不过六十万贯，而到大历末年，即刘晏被赐死前，已达到六百余万贯，超过唐王朝所有税赋的一半，宫闹服御、军饷、百官俸禄皆仰仗盐利所给。属于户部度支管理的池盐，由于管理不善，虽然盐价比江淮的海盐价格贵，每年也只收入八十万贯。可见刘晏改革江淮盐政对唐王朝在财政上是多么大的支持。
至此，江、淮产盐蓬勃发展，仅盐城一地就有盐亭一百二十三所，扬州成为唐王朝最大的食盐集散地。由于刘晏统一收购、统一收税的盐法实行，加上漕运畅通，淮盐由商人自由贩运，运销各地，其范围，北到洛阳、长安，南到江西，西到蜀中。诗人杜甫在大历初年《柴门》中写道：“风烟渺吴蜀，舟楫通盐麻。”又在《客居》一诗中说：“蜀麻久不来，吴盐拥荆门。”（11）
反映了江、淮食盐随着漕运四通八达的运销盛况。
刘晏的盐法改革是中国历史上的成功之例，完全可以与西汉桑弘羊的食盐专卖并称并誉。”就场专卖制”有效地控制了货源，掌握了批发环节，促进了运销流通，还管理了零售市场。他的改革重点放在盐法的整顿上，余下皆为附属配套。手段是掌握货源的第一道环节，寓税于价，让天下食用盐的人在不知不觉中向国家纳税，同时采取利民措施，仲盐价比较容易接受。这种“官收厚利而人不知贵”的理财方法，比单纯以强制性地增税形式来加重人民负担的作法，实高明巧妙得多。《管子。轻重》篇中提出，执政者要“见（现）于之形，不见夺之理”。刘晏的盐法改革正是管于取予之术的运用和发展，也是刘晏“知所以取，人不怨；知所以予，人不乏”的思想体现，更是依靠杰出的管理才能以致富国的宝贵实践。
史界公认，榷盐法在唐代起于颜真卿、第五琦，而成于刘晏。刘晏的盐政，对后代影响深远，虽有兴废，但大都主张仿效刘晏的作法。直到明清，仍有许多人主张按照刘晏实行的盐法作为盐政改革的方向。如明末宋应星提出对淮盐的改革办法是在扬州设机构，征盐税，一出瓜洲、仪真（今仪征）闸口，“任从所之（《野议。盐政议》），一税之后，不问其所之”。（12）这都是刘晏创革盐利最基本的方针。
注释：
（1）《本草纲目第11卷。石部》。
（2）同上。
（3）《旧唐书·良吏传下》。
（4）《新唐书》卷54《食货志》。
（5）《旧唐书》卷123《第五琦传》。
（6）《新唐书》卷54《食货志》。
（7）《新唐书》卷139《房-传》。
（8）《旧唐书》卷123《第五琦传》。
（9）《新唐书》卷54《食货志》。
（10）《杜诗详注》卷19。
（11）《杜诗详注》卷14。
（12）《蓼斋集》卷43《盐策》。
