1921年3月21日，全俄中央执行委员会通过了《关于以实物税代替粮食和原料征集制》的法令。其主要内容是：（1）粮食税税额应比余粮征集制时低，并且随着运输业和工业的逐步恢复，还要不断降低；（2）粮食税额应根据农户的具体情况确定，对贫苦农户可以减免，对恢复农业生产得力的农户以减税作为奖励手段；（3）税额要在春耕前公布，以刺激农民提高农业产量；（4）农民有权支配纳税后的余粮，用来交换必要的物资，但交换只能在地方范围内。这次全会还作出了《关于保证农村居民正确的和稳定的使用土地》的决议，禁止频繁地重分土地和任意侵占耕地，保证农民正常地经营土地。从此，以减轻农民负担，刺激农业生产，扩大耕地为主要目的的粮食税付诸实施。
28日，人民委员会颁布两项法令：《关于1921—1922年粮食实物税的总额》和《关于在已完成征集制的省份进行自由交换和买卖农产品》。法令规定，1921—1922年的粮食税总额为2.4亿普特（比原定的余粮征集额减少近一半），准予在完成1920年余粮征集的44个省份中，撤消所有的武装征粮队，粮食和饲料可以自由交换和买卖。中央的这些措施在动乱的坦波夫省具有更宽容的性质，安东诺夫奥弗申科和坦波夫省执行委员会主席拉夫罗夫于3月29日发布了《关于准许自由出售农产品告全省农民书》，其中有四点：一是准予在各省，包括在坦波夫省自由交换、出售和购买粮食制品、谷物、饲料和种子；二是准予为了上述目的在各省的兽力车运输；三是撤除各地、各交通路口和铁路上的拦阻队；四是种子采购和分配的部分不变，对于因出售种子而没有播种土地的农民将追究刑事责任。
一个月后，列宁在《论粮食税》一文中，在承认了经济的五种成分和强调了国家资本主义的作用后，进一步准确地解释了粮食税是怎么回事。他说，无产阶级国家正确的粮食政策就是能用农民所必需的工业品去换取粮食，而苏维埃政权成立以来没有做到，所以，“粮食税就是向这种粮食政策的过渡”，“粮食税是从战时共产主义到正常的社会主义产品交换的过渡”，“过渡的一种形式”。但在这里，列宁仍然高度强调“流转就是贸易自由，就是资本主义”。
五、新经济政策，租让，私营商业，拉帕洛协定
改行实物税在党内和社会上遭遇到了很大的阻力。像粮食人民委员瞿鲁巴这样的高层领导都不能完全理解，所以在实物税的征收过程中，频频出现以余粮征集制的手段和方法，来征收实物税的情况。企业和工厂工人的消极反应也在蔓延，说新政策是给农民，而不是给工人好处。4月10日，时任东南边疆区经济委员会主席的别洛博罗多夫在给列宁的信中，汇报了斯塔夫罗波尔省的粮食情况：“在新的庄稼收获前，我们应在东南地区用摊派的方法征集1000万普特粮食（而不是无法征集的6500万普特）。因为在全俄中央执行委员会和人民委员会的告农民书中讲道：‘从现在开始取消摊派制’，而我们将这种摊派称为‘任务单’。现在还很难确定，这个‘任务单’能不能实现，尽管斯塔夫罗波尔代表大会已接受了在斯塔夫罗波尔省完成500万普特的建议。”5月11日，奥新斯基给中央的一封信也反映：“各地方对因用粮食税代替余粮征集制而推行的农村新政策还掌握得很不够。还没有充分领会新方针的精神实质。有些人认为，我们正逐步退到资产阶级关系的道路，相反，另一些人则认为这是预先采取的装样子的政治措施（例如，耶列茨基机关的一个负责工作人员微笑着悄悄问我：‘秋天将会恢复余粮征集制吗？’）。”
1921年5月下旬，俄共（布）第十次全国代表会议提前召开，主要讨论国家的经济政策和粮食税问题。会上，列宁也着重在这方面作了解释：“开发资源，建立社会主义社会的真正的和惟一的基础只有一个，这就是大工业。如果没有资本主义的大工厂，没有高度发达的大工业，那就根本谈不上社会主义，而对于一个农民国家来说就更是如此。”列宁的结论是：“我们实行这种政策，是为了获得重建大工业所需的粮食储备，为了使工人阶级不再遇到大工业（即使是我国的、同先进国家比较起来小得可怜的大工业）不应有的停工，为了使无产者在寻求生活资料时不必去采取非无产阶级的、投机倒把的、小资产阶级的方式，因为这种方式对于我们是一种经济上最大的危险。”
正是在这次代表会议上，列宁第一次使用了新经济政策这个名称。也就是说列宁这时才把包括粮食税和其他各项措施在内的经济措施看成是一个完整的经济政策。他指出，这项新政策的核心就是“在工人阶级和农民之间建立经济上的联盟”。这时列宁承认，余粮征收制使小农没有了正常的经济基础，从而使国家失去了正常的经济基础。关于流转自由，即贸易自由，列宁的观点也发生了某种变化。他虽然依然认为这种流转是资本主义的，他所说的商品交换依然是传统意义上的产品交换，但他却开始呼吁不要害怕这种自由，把给予某种程度的自由提高到党的任务的重要地位上来了。他说：“另一个任务就是尽量实现农民的流转自由和尽量发展小工业，给在小私有制和小商业的基础上生长起来的资本主义一点自由。不要害怕这种资本主义，因为它对我们一点也不可怕”。
这次会议通过了《关于新经济政策问题的决议》，其中写道：“当前的基本政治任务是使党和苏维埃的全体工作人员充分领会和确切执行新经济政策。党认为这是一个要在若干年内长期实行的政策，要求一切工作人员极其仔细和认真地加以执行。”根据这份决议，新经济政策包括了：粮食税、商品交换、合作社、租让和出租、加强日用必需品和农民日用品的生产、扩大大企业独立自主精神方面的政策。
会后，人民委员会成立了由布留哈诺夫、米柳亭、施米特和拉林等人组成的委员会，负责专门编制可供在国内换取工业品的工业品目录，并很快在全国范围内进行商品交换。但是，由于负责商品交换的消费合作社力量十分薄弱、工业品价格的高涨和农业的严重减产，这种商品交换以失败而告终。列宁说：“所谓失败了，是说它变成了商品买卖。”
新经济政策的实施使苏维埃俄国的经济情况有了很大的好转。一切都是从农业开始的。粮食税使农民获得了发展农业生产的某种可能，而1921年12月的俄共（布）第十一次全国代表会议确定了新的土地政策，第九次全俄苏维埃代表大会通过了关于农业问题的决议，规定了在保持土地国有化的条件下，农民在一定时期内使用土地的权利，并有选择土地使用形式的自由。1922年5月，全俄中央执行委员会通过了《土地劳动使用法》，规定土地可以出租和在农业中使用雇佣劳动。同年10月30日，全俄中央执行委员会又通过了《土地法典》，延长了农民的土地使用期和放松了使用雇佣劳动的范围。在这一系列政策下，农业获得很快的发展，各阶层农户的实际耕地不断增加，尤以中等规模的农户的增长速度最快，致使全国耕地面积迅速扩大；各阶层农户拥有耕畜的情况有明显改善，从1923年起，无耕畜户的比例开始减少；随着粮食总产量的增加，商品粮的比例也在不断增加，中农所提供的商品粮的比例愈来愈大；各类农户的收入都有所增加，支付能力也不断提高，农民用于购买农机具的支出逐年增加。在农村中出现了一个各阶层农民向普遍富裕道路发展的上升过程。为了活跃商业，推动商品流转，促进贸易的发展，国家采取了一系列措施促进私商的发展：一、组织工业托拉斯和辛迪加，其产品通过私商来销售。二、在国营商业机构周转不灵的情况下，国家的相当一部分销售和采购工作由私商来完成。三、在最高国民经济委员会下成立中央商业局和商业调节管理局，加强对私商的调节和管理。此外，国家还在信贷和税收政策上，对私商提供方便和优惠。结果，私营商业获得了直线上升的发展。这种发展使粮食、原材料和燃料等一些极为紧迫的问题得到了改善和缓和，一度处于危机边缘的城乡关系、工农关系趋于稳定，从私商那里征收的营业税和所得税大幅度增加，为国家的社会主义建设积累了一定的资金。对此情况。列宁欣喜地说：“我国的商业活动已经使我们得到了一些资本。诚然，目前还是很少的，才2000万金卢布多一点。但总算有了一个开端，我们的商业使我们得到了资金，我们可以用来发展重工业。”
早在改行粮食税前，苏维埃政府就开始了大企业的租让政策。1921年2月1日，人民委员会通过了关于租让问题的决定，计划将格罗兹尼、巴库等地的油田和最好的森林资源租让给外国资本。列宁对于租让政策所寄予的希望很大，他在那篇著名的关于以实物税代替余粮征集制的报告中说过这样一段话：“在一个经济遭到空前破坏的国家里，在一个破产农民占人口绝大多数的国家里，如果没有资本的帮助，要保持无产阶级政权是不可能的——自然，由于这种帮助，资本是会向我们索取百分之百的利息的。”这里的“资本的帮助”与其说是寄希望于实物税，不如说是寄更大的希望于租让制。粮食税实施后，苏维埃政府加强了这方面的工作。
1921年4月11日，列宁对租让企业的10条原则作出解释。租让的根本目的是吸引外资和国外的技术力量，来发展经济，保证苏维埃俄国能建立起自己的大工业——重工业。租让法案通过后，苏维埃俄国开始了多方面的租让谈判和实践。5月27日，人民委员会颁布法令废除了1920年11月的工业企业国有化法令，7月5日，又通过了《工业出租最高国民经济委员会所属企业的程序》的法令，接着在8月9日颁布了《关于贯彻新经济政策原则的法令》。所有这些法令和指令都一再重申，国家不再管理全部的工业企业，只管理一定数量的最重要和最大规模的企业，其余的企业均可出租给合作社、联合体或者私人经营。到1923年7月1日，出租企业的数量达到了5000家，工人数为8万人左右。这些出租企业多是生产粮食制品和生活必需品的中小工厂。租让和出租政策的实施保证国家能集中力量，去管理4500家重要的企业，促进了这些工厂开工率迅速上升，工业产量增加，并进而成为未来重工业的基础。另一方面保证了人民对粮食制品和生活必需品的需求和流转的正常运行，并部分解决了失业问题。
新经济政策的实施使苏维埃俄国的危机局势得以缓解，并且有了突破资本主义国家经济封锁的可能性。1922年4月10日，由外交人民委员契切林率领，包括克拉辛、李维诺夫、越飞和拉柯夫斯基在内的代表团参加了在热那亚召开的国际经济会议。尽管在会议的40天中，苏维埃俄国没有和任何一个国家签订一个协议，但是，契切林却在会议上宣布了苏维埃俄国的和平外交政策——和平共处和普遍裁军政策。用契切林的话来说：“在当前这个时代，衰老的社会制度和新生的社会制度并存是可能的，体现这两种截然不同的所有制之间的经济合作，对于世界经济复兴是绝对必要的。”苏维埃俄国以一种强硬的，不妥协的姿态第一次正式出现在国际外交舞台上。但是，4月16日，苏俄代表团和德国代表团在热那亚的郊区拉帕洛进行了谈判，最后签订了《德国和俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国协定》。根据这一协定，德俄双放都放弃在战争期间所造成的损失，互不赔款，以最惠国待遇来发展相互的贸易和经济关系。这个被称之为《拉帕洛条约》的协定使苏维埃俄国在被包围的森严壁垒中找到了生存和发展下去的缝隙。
六、高尔基、美国和饥荒，没收教会财产
1921年7月18日和21日，全俄中央执行委员会决议成立了以加里宁为首的中央赈济饥民委员会，但是它的工作是秘而不宣的。
1921年夏收季节，在伏尔加河流域和乌克兰南部地区发生严重旱灾后，高尔基向西方进步力量发出呼吁，要求给苏俄饥民以救援。6月中下旬，他和曾任临时政府粮食部长的谢尔盖·普罗柯波维奇及其合作者叶卡捷林娜·库斯科娃建议政府成立赈济饥民社会委员会。6月29日，俄共（布）中央政治局会议决定，“原则上同意高尔基的建议”，“成立一个委员会，成员由中央按照高尔基的名单拟定的人选组成，并增补施略普尼科夫为委员会委员。任命加米涅夫同志为委员会主席，李可夫同志为副主席”。7月21日，组成了以普罗柯波维奇、库斯科娃和曾担任临时政府救济部长的尼·基什金为主要成员的“全俄赈济饥民委员会”——在当时中央政治领导人中间简称为“普罗库基什委员会”。
