登陆注册
5375100000026

第26章 主题研讨:经济发展与经济法(25)

[18] 日本环保部在应对气候变化问题中的重要作用不容小觑,日本气候政策协同效益的发掘集中在传统环境保护领域,如空气质量、水资源管理、垃圾处理等。除日本外,美国、欧盟等国也将协同效益方法运用在交通、能源等领域,与气候政策进行整合。我国倾向将气候变化问题看作一个经济问题,由国家发改委负责。不论如何定位,协同效益和整合模式下,国家整体和各地方政府应对气候变化的职能应该得到强化。

[19] Jason F.Shogren and Michael Toman,Climate Change Policy,Working Paper Series,2000.

[20] 安东尼·吉登斯:《气候变化的政治》,9~38页,北京,社会科学文献出版社,2009。

[21] Mimistry of the Environment,Japan.The Co-benefits Approach for GHG Emission Reduction Projects,2009.

[22] 关于IPCC发布的四次报告中讨论焦点的问题的探讨可以参见文章“Imran Habib Abmad,Climate policy integration:towards operationalization[J],ST/ESA/2009/DWP/73.”中的表格。公平(Equity,第二次报告中纳入)替代措施(Alternate development pathways,第三次报告中纳入)、可持续发展(Sustainable development,第四次报告中纳入),第五次报告现在进入了实质编写阶段,公布了编写大纲。大纲上指出,发展中国家重点关注的是,要在可持续发展框架下讨论减缓问题。第五次报告的内容,参见高云、罗勇:《从哥本哈根气候变化大会看气候变化谈判的焦点问题及IPCC 第五次评估报告的可能作用》,载《气候变化研究进展》,2010(2)。

[23] Johannes Christoffel Bollen,Co-benefits of Climate Change Mitigation Policies:Literature Review and New Results,OECD Economics Department Working Papers with Number 693,2009.

[24] 这个指南的全名为"Manual for Quantitative Evaluation of Projects under the Co-Benefits Approach to Climate Change Countermeasures and CDM".指南主要解释了以下问题:协同效益方法的定量评估、水资源管理、空气质量管理、垃圾处理方面的清洁发展项目,以及其他类型的减排项目的评估方法等。日本环保部的官方网站可以下载。日本对于协同效益项目研究的细致,编制案例与评估指南,以及信息公开的程度,都值得我国相关部门学习,尤其是环境影响评价方面。

我国城市污水管理制度的现状、问题和对策

刘明明[1]

【内容提要】

我国城市污水管理主体的多头管理和职能交叉问题突出。“命令—控制”型手段存在污水排放标准不合理,以及排污收费无视环境容量资源价值等问题。法律、法规不健全和政府过度干预导致市场调控手段效果不彰。污水处理产业化面临配套设施建设滞后、投融资体制不够健全等困难。污水管理理念要由末端管理向全过程控制转变。污水管理体制的改革要由分散到统一,实现供排水一体化管理。征收污水处理费的同时也要征收排污费。排污标准的完善要坚持科学性和适用性的结合。完善排污权交易制度,要合理确定排污权初始分配的方式和交易率、明确排污权交易中心的定位和功能。污水处理的产业化要积极引入市场竞争机制、合理确定污水处理产业化发展的范围和步骤,并加强政府对污水处理行业的监管。

【关键词】

·污水管理

·管理主体

·手段产业化

十一五期间,我国加大了城市污水处理设施的投资,污水处理厂的数量年均增长8%,截至2010年9月,已经建成2630座污水处理厂,污水处理能力达到1.22亿m3/d,处理能力比2005年的5000万m3/d翻了一番,5年内增加的污水处理能力比50年的总和还要多,我国成为同期世界上污水处理设施和处理能力增长最快的国家[2]。尽管十一五期间我国城市污水处理能力有了显著提高,但同时也存在一些突出问题。例如,污水处理能力区域发展不平衡、污水集中处理率和污水处理设施运行负荷率较低、污水回用率低、污泥二次污染严重、污水处理产业化发展障碍重重等。本文试从制度层面探讨我国城市污水处理问题的症结所在。

一、我国城市污水管理制度的现状

法律层面,《水污染防治法》第23条和第25条对污水再利用进行了原则性的规定,明确了污水管理的主体,提倡污水集中处理和污水回用。《水污染防治法》规定了污水管理的基本手段,主要包括污染物排放标准、总量控制、排污许可、排污申报登记、排污收费、污水集中处理。

行政法规层面,《城市排水许可管理办法》规定了城市排水许可证制度。该办法第13条规定排水户向城市排水管网及其附属设施排放污水,应当按照规定申请领取城市排水许可证书。国务院建设主管部门负责全国城市排水许可的监督管理。排水户应当按照许可的排水种类、总量、时限、排放口位置和数量、排放的污染物种类和浓度等排放污水。

部门规章和政策性文件层面,2002年9月10日,国家计委(现“国家发展和改革委员会”)、建设部(现“住房和城乡建设部”)、国家环保总局(现“环境保护部”)出台了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》(以下简称《意见》)。该《意见》指出“建立城市污水产业化新机制”。为了加快推进市政公用事业市场化,2004年建设部(现住房和城乡建设部)颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》(以下简称《办法》)。该《办法》明确了市政公用事业特许经营权的产生方式、权利主体、监管主体以及权利、义务和责任等事项。为污水处理产业化提供了法律保障。2010年7月2日,住房和城乡建设部印发了《城镇污水处理工作考核暂行办法》,详细规定了对城镇污水处理设施建设、运行和管理工作的考核,考核内容包括城镇污水处理设施覆盖率、污水处理率、处理设施利用效率、污染物削减效率以及监督管理指标。规定未通过年度考核的省(自治区、直辖市)应在30天内向住房和城乡建设部做出书面报告,并提出限期整改措施。此外,为了促进政府部门积极采取措施实现污染物减排目标,我国政府从中央到地方层层签订“主要污染物总量削减目标责任书”。目标责任书中规定了政府部门应当采取的措施及执行期限。目标责任书的执行情况直接与政府部门的政绩考核相联系。

二、我国城市污水管理制度存在的问题

(一)管理主体问题

城市污水处理的全过程可以分为污水的排放、收集、处理和再利用四个环节。根据《水污染防治法》和《城市排水许可管理办法》,建设主管部门和环境保护主管部门主要负责污水管理事项。其中,在污水排放环节,建设主管部门负责排水许可和监管,环境保护部门负责排污许可和监管。在污水收集、处理和再利用环节,建设主管部门负责污水处理设施(污水管网和污水处理厂)的建设和运行管理,环境保护主管部门负责监督污水处理设施正常运行和达标排放。

建设主管部门和环境保护主管部门在污水管理中不是相互协作的关系,而是各自为政。建设主管部门负责污水处理厂的建设和运行;环境保护主管部门负责排污企业和污水处理厂的监督管理。排污企业偷排、超标排放导致污水处理厂水质水量不稳定,增加了污水处理厂的运行成本,而增加运行成本与环保部门没有任何利益关系,反而环保部门在检查偷排超标排放时会从企业那里有获得权力租金,从而导致污水处理厂的压力巨大。然而,污水处理厂没有执法权,无权控制污水排放是否达标。由于这个原因,污水处理厂在很多地方已经由环保部门负责运行,虽然此种方式环保局即当运动员又当裁判员,但是由于污水处理与环保部门利益相关联,从而迫使环保部门对排污企业加强管理。另外,污水管理主体存在的问题还表现在排水管理和供水管理的分割。[3]城市污水的收集和处理都由排水部门管理,城市生活和生产用水则由供水部门管理,排水管理部门和供水管理部门的分割导致污水回用没有纳入到供水计划,从而造成了水资源的浪费。

(二)管理手段问题

1.“命令—控制”型手段存在的问题

(1)排放标准落后。现行国家污水处理排放标准没有随着经济和科学技术的发展而及时更新。例如,1998年制定的《污水综合排放标准》和2002年制定的《城镇污水处理厂污染物排放标准》,现在仍然沿用。环境保护部已经着手这两个标准的修改,并于2010年10月14日开始征集相关部门和科研院所对修订国家环境保护标准《污水综合排放标准》和《城镇污水处理厂污染物排放标准》的意见。

缺乏科学性。一方面,污水处理排放标准对一些水质指标规定过严,[4]如刚刚出台的《制浆造纸工业水污染物排放标准》对现有造纸企业污水COD排放限值为100mg/L,导致很多企业因污水处理费用太高无法生存。又如《生活垃圾填埋场污染控制标准》中出水COD排放限值为100mg/L,这也是现有技术水平很难达到的。另一方面,不同规模污水处理厂的排放标准应有所区别,我国的排放标准没有充分考虑污水处理厂的规模大小与排放标准以及水环境容量的关系。[5]

存在立法空白。污泥处理是我国污水处理过程中的薄弱环节。到目前为止,除污泥农用标准之外,还没有制定关于污泥处理处置的专门标准;而由于对城市污水处理厂污泥的定位不清楚,我国已经制定并实施的生活垃圾处理处置标准和工业固体废物处理处置标准也无法适用于污泥的处理处置。随着污泥处理处置的需求日益迫切,污泥处理处置的环保标准越来越显示出其重要性。[6]

标准体系不完善。《水污染防治法》规定:“各省、自治区、直辖市可以制定地方水污染排放标准;对于国家水污染物排放标准中已作规定的项目,可以制定严于国家水污染物排放标准的地方标准。”但是,除北京、上海、天津、广州等大城市在节能减排的压力之下在近几年颁布了地方标准外,其他地区几乎没有地方标准。地方标准的缺失,不利于地方根据当地的环境容量和经济发展情况因地制宜地实施污水管理。一方面,环境形势严峻的地区,执行国家标准不利于保护环境;另一方面,环境条件好的地区,执行过严的国家标准又不利于经济的发展。

(2)排污收费。我国的污水排放单位要缴纳两类排污费用:污水处理费和排污费。污水处理费由排水主管部门或者污水处理单位收取,是为污水处理服务而支付的费用。排污费由环境保护主管部门收取,是为使用环境容量资源而支付的费用。根据《水污染防治法》的规定,向城镇污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的污水排放单位,不再缴纳排污费。城镇污水集中处理设施的出水水质达到国家或者地方规定的水污染物排放标准的,可以按照国家有关规定免缴排污费。据此,在开征污水处理费的城市,对按照标准要求向城市污水集中处理设施排放污水的企业事业单位和个体经营者,环保部门不再征收排污费。以污水处理费抵消排污费的做法混淆了污水处理费和排污费的性质,也就是说,符合排污标准的污水排放单位在支付了污水处理服务费之后就可以免予支付对环境容量资源的使用费,这显然是无视了环境的价值。

2.市场调控手段存在的问题

2001年9月,我国诞生了第一例排污权交易——南通二氧化硫排污权交易。自此,各个地区开始逐步探索以排污权交易作为控制水污染物排放的市场手段。但直到目前为止,国内对排污权交易制度还并未推广,只是在浙江嘉兴、湖北武汉等地设立了几个试点。从这几个试点的成果来看,排污权交易市场还不够成熟,污染减排的效果不佳。[7]主要存在以下几方面问题。

同类推荐
  • 合同管理与合同风险规避

    合同管理与合同风险规避

    企业的法律风险大多随着企业规模和交易规模的扩大而被不断放大,必须通过事先安排或主动干预,才能以最小的代价去最大限度地降低法律风险造成的损失或其他消极影响。合同管理是企业法律风险管理中最为重要的一环。有效的合同管理,必须是合同内容管理与合同行为管理相结合,以全面实现交易目的、降低法律风险。
  • 票据存单与委托理财

    票据存单与委托理财

    本书是中华人民共和国重要基本法律知识宣讲系列丛书之一,通过丰富详实的案例,对有关票据、存单及委托理财的相关金融法律法规及司法解释进行解读与阐释,用通俗易懂的语言,让读者从直观、感性、多元的视角对相关的法律法规运用有更为清晰和准确的认识,从而迅速了解有关《中华人民共和国票据法》、《中国人民银行支付结算办法》及最高人民法院《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》司法解释等相关法律精要。
  • 法律人的理性与沉思

    法律人的理性与沉思

    张军教授这本法学随笔共分为八辑:“文化之思”、“立法之辨”、“规则之治”、“执法之道”、“司法之功”、“守法之悟”、“社会之维”和“随心之笔”,汇集了作者多年执著的思考和心灵的激荡,在转型社会法治意识普遍不高且误区重重的今天殊为可贵。透过这本随笔文集可见作者宽厚的生活体验和细致入微的观察能力,作者的研究视野和思维跨度较大,对现象和问题的分析不是就事论事。撰写这样的随笔要求作者必须具有较高的写作水平和专业资质。
  • 让人猛拍大腿的法律常识

    让人猛拍大腿的法律常识

    法律就是法律,它是一座雄伟的大厦,庇护着我们大家。本书是一本为广大读者解决实际问题的法律工具书,案例全都来源于律师执业过程,具有很强的代表性!涵盖了衣食住行、生老病死、婚姻家庭、劳动就业、教育培训、休闲娱乐、投资创业、经济生活、人身权益等领域,所选案例全都来源于律师执业过程,具有很强的代表性。
  • 法伴人生

    法伴人生

    本书结合相应的法律条令,用案例分析作具体的讲解分析,并展示相应的法律知识要点。
热门推荐
  • 大宋帝国三百年5:文功武治宋太宗(下)

    大宋帝国三百年5:文功武治宋太宗(下)

    《大宋帝国三百年》共计8卷17册,突破了以纯研究为本,或以戏说为表的写作格局,将历史陈述与思想探索融为一体,既是一部大历史,也是一部剖析中国社会由衰及盛的思想专著。全书既忠实于历史,考证渲染相得益彰,又评判缜密,不乏真知灼见,叙事宏大广阔,生动有趣,余味无穷,为解读历史提供了一个新范本。
  • 宅女的疯狂爱情记

    宅女的疯狂爱情记

    十年之前,乖乖女跟问题少年彼此相爱,却不会经营初恋,因而惨败收场。十年之后,大龄剩女跟高富帅再一次邂逅,摩擦出灿烂的火花。一别十年,却依旧还是当初,深爱着彼此!十年之前,我们彼此相爱,却惨败收场;十年之后,我们再次相爱,一定要弥补这空白的岁月,加倍、加倍地深爱彼此。
  • 余生不再为你难过2

    余生不再为你难过2

    《花火》连载第一天就被百万读者誉为“眼泪收割机”的年度虐心小说。他是桀骜不逊的痞气小爷。是脾气、性格、成绩都不好,还成日里惹是生非的裴家二少爷。是一夜长大,为爱远赴西沙的特种部队少校。是她第一次迟到、罚站、翻墙、打架、反抗的开端……她本该远离他,可他却像阳光一直照进她心底最黑暗的地方。她是众星捧月的乖乖女。是自卑胆小又无趣、没主见,活的规规矩矩的白家大小姐,是六年后重拾自我,敢于揭露丑恶的社会记者。是他救了一次又一次,还信着护着宠着的人……他早该甩掉这个麻烦,可她偏偏落在他心上。
  • 我想再看看你

    我想再看看你

    “启禀门主,我们被包围了!”下属匆匆来报。门主淡淡的抬了下眼“该来的总会来的,只是,他……”怎么办,门主的眼里满是悲伤。“来人,速速将少门主带走,切记不要让他落入那些人手中”
  • 观察者

    观察者

    他与她,一个警察,一个画家。一个现实状况焦头烂额,一个外表平静雍容实则同样焦苦炽灼。他陷身侦查的狂迷中,几乎丧失了自我生活。她沉浸或被沉浸在自我与历史里,与世隔膜,孤闭难拔。小说的意趣,不在于过分模拟现实,它承载的是对生活的一种体察,去寻找通往灵魂的秘道。地铁安检处。喝一口!她戴着耳机循环往复地听Andrea Bocelli的《Besame Mucho》(深吻)和Adam Lambert 演唱的《Mad World》(荒谬世界)。对听力有损害?顾不上。
  • 笃爱

    笃爱

    一位值得宣传的充满苦难的普通妇女,一位能够感动中国的至善至真至美的坚强女性。她的人生之路应该为和谐社会的建设提供路标,她丰富的感人事迹应该得到宣扬、推介、学习、和思考。甘肃省天水市麦积区建中幼儿园董事长马玉侠女士,现年60岁,原籍陕西省蒲城县。她12岁辍学,小学四年级文化程度。2003年因伤病困扰,在卧床养病期间,她思索人生,拷问自我,转辗反侧,难以成眠,她不愿老而无为,虚度光阴,像许多人一样,忽突一日空手离开人间,遂突发奇想“我要写本书”。
  • 李鸿章传:晚清四十年:同治、光绪以来大事记

    李鸿章传:晚清四十年:同治、光绪以来大事记

    李鸿章传由梁启超在李鸿章逝世那年完成。此书一改中国旧式文体记事的写法,采用夹叙夹议的方式来论述李鸿章的一生。李鸿章作为当时“中国独一无二之代表人”,虽然饱受争议,但梁启超在书中却直面时代大背景,对其做出了中肯的评价,且没有囿于政见和成见,而发出了“吾敬李鸿章之才,吾惜李鸿章之识,吾悲李鸿章之遇”的感慨!作为李鸿章逝世后的第一部传记,梁启超先生的这本书的价值自不待言。为使此书更生动,被更多的人阅读,特将其编译为现代文,并在书中增加了历史图片和相应的注释。此外,还增加了“李鸿章家族世系简表”为附录,使读者通过此书能更深入了解李鸿章及其家族。
  • 华大讲堂(2011)

    华大讲堂(2011)

    本书收录了2011年莅临“华大讲堂”的叶国华、陆学艺、蔡昉、房宁、王国刚、高培勇、范维澄、魏杰等8位专家的演讲文稿,内容涵盖中国发展道路和模式、社会建设与社会管理、“十二五”经济发展、社会转型与政治发展、经济发展方式转变、收入分配与财税改革、公共安全管理、2012年经济走向分析等社会关注的热点难点焦点问题。其视野之宽阔、分析之精辟、见解之独到、内容之丰富、影响之广泛,堪称当代中国思想文化荟萃。本书还收录了每次演讲后的互动问答,通过专家与听众的智慧交流和思想碰撞,更能激发思考、深化理解。本书由专家演讲录音整理而成,口语化的表述方式深入浅出,让人犹如身临讲堂。
  • 慧因室杂缀

    慧因室杂缀

    本书为公版书,为不受著作权法限制的作家、艺术家及其它人士发布的作品,供广大读者阅读交流。汇聚授权电子版权。
  • 十年赌约一场爱恋:愿赌服输

    十年赌约一场爱恋:愿赌服输

    一个赌局她输掉恋上别人的权力,成为了他的挂名女友,期限为十年。他赢了她的第二天便消失在了她的世界,了无音讯。她空守着这份约定,对任何人都宣称她云小小的男朋友是蓝羽,八年不曾变过。可是,他突然回来了,带着满身的暴戾和复仇的欲望。我本于世无争,奈何世不容我?这一切已经将她牵扯在内,想逃已无退路。赌,只能赌。愿赌服输!