这章将分析美国依照人民主权原则建立的政府形式、行动手段、障碍、好处以及危险。
最先遭遇的困难，是美国宪法非常复杂。美国有两个相互结合又彼此嵌入的不同社会。美国有两个完全分开并且几乎各自独立的政府：其一是通常的普通政府，负责处理社会的日常事务；其二是特殊的专门政府，只管理一些全国性的重大问题。简单概括地说，美国内部还包括二十四个小主权国，由它们组成联邦的大整体。
如果跳过研究各州这一环节直接考察联邦，那在这个过程中势必会遇到重重障碍。美国联邦政府的形式是最后才出现的，它只不过是共和国的变体，是一种对在它之前通行社会并且不依赖它存在的一些政治原则的总结。而且就像我刚才所说的，联邦政府是特别的政府，各州政府则是一般的政府。如果作者在未展示这幅图画的细节之前就想要大家了解它的全景，那肯定会遇到困难。
毋庸置疑，现在这些统治美国社会的伟大政治原则，首先是在各州产生和发展起来的。所以，为了握住解决所有问题的钥匙，就必须先了解各州的历史。
从制度的外在形式来看，如今组成联邦的各州，都有着相同的外貌。说得形象一点，各州的政治或行政生活，就相当于是指挥人体活动的神经中枢的三个中心。
这三个中心依次是乡镇（Township）、县（County）和州（State）。
美国的乡镇组织
作者为什么要将乡镇作为考察政治制度的起点——所有国家都存在乡镇——实现和维持乡镇自由所遇到的困难——实现和维持乡镇自由的重要性——作者为什么要将新英格兰的乡镇组织作为考察的主要对象。
我首先从乡镇开始考察，并不是毫无依据的。
乡镇是自然界中唯一一个只要有人聚集就能自行组织起来的联合体。所以，所有国家，不论其惯例和法律是怎样的，都会存在乡镇组织。君主政体和共和政体是由人创立的，而乡镇则好像是由上帝直接创造的。虽然从有人以来就存在有乡镇，但乡镇的自由却较为罕见，而且就算存在，力量也非常薄弱。一个国家可以经常组织大的政治集会，这是因为它拥有一定数量的人民，他们的文化水平已发达到能够处理一定程度上的公务；而乡镇则多是由大老粗组成的，他们一般都不理解立法工作的意义。实现乡镇独立的难度不但没有降低，反而随着民族的开化、人民文化水平的提高而增强。一个文明程度很高的社会，顶多只能容忍乡镇自由的实验；它厌烦乡镇那套离经叛道的做法，还没等实验做完，就断定没有成功的希望。
乡镇自由是各种自由中最难实现的，也是最容易遭受国家政权侵犯的。全凭自身维持的乡镇组织，绝对不可能与庞大的中央政府抗衡。为了进行有效的防御，乡镇组织必须要不遗余力地发展壮大自己，让全国人民的观念与习惯接受乡镇自由。由此看来，只要乡镇自由还没有成为民情，它就极易被摧毁；但只要它被载入法律之中，就能成为民情的一部分。
所以，也可以说乡镇自由并不是来自人力。换言之，它是自己生成的，人力难以创造它。它是悄悄地在半野蛮的社会中自行发展起来的。是法律、民情、环境，特别是时间的不断作用，使其日益巩固起来的。在欧洲大陆的所有国家中，没有一个国家知道乡镇自由。
但是，乡镇却是自由人民的力量所在。乡镇组织之于自由，就像小学之于授课。乡镇组织将自由呈现给人民，教导人民享用自由和学会用自由为他们服务。一个国家，在没有乡镇组织的条件下，虽然可以创立一个自由的政府，但它不会有自由的精神。一时的激情、暂时的利益或者偶然的机会可以塑造出独立的形象，但潜伏于社会机体内部的专制早晚会再次浮出表面。
为了让读者清楚了解美国乡镇、县等政治机构赖以建立的基本原则，我认为最好的方法是先以一个州为例，细致考察其历史，然后再概览其他的州。
这里，我选择新英格兰的一个州为例。
联邦各州，乡镇与县并非根据同一方式建立的。但也明显能看出，在整个联邦，乡镇与县的建制，几乎完全基于同样的原则。
然而我认为，在新英格兰，这些原则比在其余地方推行得更广，成效也更大。因此，可以说这些原则在新英格兰表现得最为突出，而且也最易于进行考察分析。
新英格兰的乡镇组织是个完整且有秩序的整体，建立得也最早。因为获得民情的支持，它变得更强大有力。它在全社会产生了非常巨大的影响。
因为这些，它引起了我们的注意。
乡镇组织的规模
新英格兰乡镇的规模介于法国的区与乡之间，人口大概有两三千人[70]。所以，乡镇的面积并没有大到无法使全体居民实现共同利益的地步；另外一方面，它的人口数量也适合居民从乡亲中挑选出优秀的行政管理人员。
新英格兰地区的乡镇政权
和其余地方一样，人民是乡镇权力的来源，乡镇自行处理主要事务——并没有乡镇议会——行政委员（selectmen）掌握着乡镇的大权——行政委员是怎样工作的——乡镇居民大会（Town meeting）——列举乡镇官员的名称——义务官职与有酬官职。
和在其他行政区一样，乡镇公权源自人民，但其他行政区在行使权力时都没有这里直接。在美国，人民是各级政府竭力讨好的对象。
在新英格兰，公民是通过选举代表来参与州的公共事务的。这已算是万全之策，因为公民无法全部直接参与。但是在乡镇一级，因为立法和行政工作均是就近在被治者面前完成的，所以没有实行代议制。故没有乡镇议会。在委任行政官员之后，选举团就会对他们进行全方位的领导，其工作流程之简便，远远不是非洲的法律执行所能比的[71]。
这种制度不但与我们的想法不一样，而且也与我们的习惯相违背，所以必须提供一些例证，以使人们能够完全理解。
我们马上就要提到，乡镇的公务活动是非常繁杂并且分得很细的。但是，绝大多数行政权都掌握在几个行政委员手里，这些行政委员都是每年一选的[72]。
州的法律给行政委员规定了相关职责[73]。他们执行这些职责可以不必通过本乡镇人民的认可。但如果玩忽职守，也只能由他们自己负责。比如，州的法律规定他们报送当地乡镇的选民名单。假如他们不报，就犯有渎职罪。然而，对于交给乡镇政权处理的所有事务，行政委员是人民意志的执行者，就好比法国的市镇长是市镇议会决议的执行者一样。一般来说，他们处理公务都是自行负责，只是在工作中须按某些原则办事，这些原则是由本乡镇居民早前通过的。但是，倘若他们想对既定的事项做任何改动，或者想拟办一项新的事业，那就必须请示他们权力的给予者。譬如说，他们打算创立一所学校。这几位行政委员就要约定一个日子，在预先指定的场所组织全体选民开会。会议上，他们提出自己的想法，并向大家说清楚实现这种想法的方法，共需要多少款项，建立在哪个地方。大家就这所有问题进行讨论后，便制定出原则，选好拟建地点，表决筹集经费的办法，最后责成行政委员执行大会的决议。
只有行政委员有权力组织乡镇居民大会，当然，其他人也可以要求他们召开。假如有十个选民想提出一项新的计划并要求乡镇予以支持，他们就可以要求行政委员组织乡镇居民大会。在这种情况下，行政委员必须答应他们的请求，并且主持会议[74]。
这种政治风范与社会习惯，明显比法国好得多。在这里，我不想评论它们，也不想分析它们产生和发展的内在原由。我仅仅只是客观地把它们叙述出来而已。
行政委员在每年的4月或者5月改选。与此同时，乡镇居民大会还会选出一些担任乡镇重要行政职务的官员[75]。其中包括：若干名财产估价员，负责对居民的财产估价；若干名收税员，负责按估价的财产收税；一位治安员，负责街道巡逻、维护治安和执行法律；一位乡镇文书，负责记录会议的审议事项以及管理户籍；一位司库，负责管理乡镇的财务。除了以上这些官员外，还包括有：一位济贫工作视察员，这个职位任务艰巨，负责济贫法的执行；若干名校董，负责管理国民教育；若干名道路管理员，负责管理所有大小道路。以上就是乡镇管理方面主要官员的名单。然而，职务的划分还不仅仅止于此。在乡镇所设的官员[76]中，还有几个负责管理宗教事务费的教区管理员，以及各种工作的视察员：有些组织公民救火，有些负责组织人力护秋保收，有些协助公民解决修建庭院时可能遭遇的难题，有些负责测量森林，有些则负责检查度量衡器具。
一个乡镇一共有十九名主要官员。每位居民都必须承担这些不同的职务，违者将处以罚款。然而，这些职务大多数都是有酬的，目的是使贫穷的公民在付出时间的同时不受损失。还有一点要指出，美国制度中没有给官员规定固定的薪资。通常来说，每项公务的任命单上都写有单位工作量的报酬，按官员完成的工作量的多少来计算酬金。
乡镇生活
个人都是自身利益的最好裁判者——实行人民主权原则的必然结果——这个学说在美国乡镇的运用——新英格兰的乡镇只有在与自身利益相关的事务上享有主权，在其他事务上则服从于州——乡镇对州的义务——在法国，官员是政府借调给村镇的，而在美国，官员是乡镇借给政府的。
我在前文中提到过，人民主权原则在英裔美国人的整个政治制度中占据着支配地位。在本书的每一页，读者都能看到这个理论某些新的运用。
在实行人民主权原则的国家，每一个人都具有同等的权力，平等地参与国家的管理。
所以，每一个人的文化水平、道德修养以及能力，也被认为是与其他同胞相等的。
那么，他们为什么要服从于社会呢？这种服从的自然界限又为何物？
个人之所以服从社会，并不是由于他比管理社会的那些人低劣，也不是因为他自我管理的能力比别人差。而是因为他清楚与同胞联合对自己有利，并且深知若没有一种发挥制约作用的权力，就不可能实现这种联合。
所以，在与公民义务相关的所有事务上，他必须服从；而在只与他自身有关的事务上，他则是自主的。也就是说，他是自由的，他的行为只对上帝负责。所以出现了这样的名言：个人是自身利益最好的和唯一的裁判者。除非社会感到自己被个人的行为所侵害或者必须需要个人的协助，否则社会没有权力干涉个人的行为。
在美国，这个学说被普遍承认。我打算今后再考察它对日常生活行为所产生的影响，现在则只探讨它对乡镇产生的影响。
从与中央政府的关系来看，整个乡镇和其他行政区一样，也像是由个人来行使自己的权利。我上面所说的原理，同样适用于乡镇和其他行政区。
所以，人民主权学说是美国乡镇自由的来源。美国各州都或多或少认可乡镇的这种独立。而新英格兰各州的环境，则非常有利于这一学说的发展。
在这里，政治生活始于乡镇。我们甚至可以直言，每个乡镇最开始都是一个独立国。即便后来几位英国国王相继要求行使他们的主权，也仅限于州一级的权力。他们让乡镇维持了原状。如今，新英格兰的乡镇是从属的，但它们最初并不是这样的。它们并未从别处取得权力；恰恰相反，它们似乎还将自己的一部分独立让给了州。读者一定要记住，这是一个重大的区别。
乡镇通常只在我称之为公益的利益上，也就是在各乡镇共享的利益上服从于州。
乡镇在只与其自身利益有关的事务上依旧是独立的，而且我认为没有一个新英格兰的居民会承认州有权干预纯属于乡镇的利益。
所以，在新英格兰各乡镇，买卖东西，打官司，或者增减预算，州当局从来都不予干涉，而且也不曾有过这个念头[77]。
乡镇必须尽到全州性的公共义务。例如，州需要资金，乡镇就没有同意或者拒绝的自由[78]；州打算修建一条道路，乡镇不能不让这条道路从自己境内通过；州拟定一项公安条例，乡镇必须去执行；州打算在全州范围内施行统一的教育制度，乡镇就必须建立法律规定的学校[79]。今后叙述美国的行政组织时，我们将会谈到在上述情况下是怎样使乡镇服从的。在这里，我只是说明乡镇有这种义务存在。这种义务是必须尽到的，州政府在规定这种义务时只是给出一个原则；乡镇在执行时，通常又会恢复其个体独立权。例如，赋税是由州议会表决的，但是计征税款则是由乡镇执行的；创办学校是上级的指令，但花钱办学和管理学校的事则是由乡镇来做。
在法国，是国家的税务人员下村镇收税；而美国则相反，是乡镇的税务人员去收州的税。
换言之，在法国，是中央政府把自己的官员借调给村镇；而在美国，则恰恰相反，是乡镇将自己的官员借给州政府。仅这个事实，就足以体现这两个国家的巨大差别了。
新英格兰地区的乡镇精神
居民为何爱慕新英格兰的乡镇——欧洲难以产生乡镇精神——乡镇的权利与义务有益于在美国形成乡镇精神——家乡在美国比在其他国家更具特点——乡镇精神在新英格兰是如何体现的——乡镇精神产生的积极影响。
在美国，乡镇不但有属于自己的制度，而且还有支持和鼓励这种制度的乡镇精神。
