从5月29日开始，本报连续独家报道了上海地铁公司和电信运营商因天价“入场费”谈不拢，最终屏蔽8号线二期手机信号的新闻，在社会上引起了广泛关注。其中7月10日的《上海地铁任意屏蔽运营商基站：手机信号玩魔术》一文，更是直接促使地铁方一周后在8号线开通了手机信号。然而，随着对“入场费”更深一步的调查，记者发现，借垄断地位收取“天价入场费”并非上海地铁一家，北京、南京、深圳等地都有类似情况出现，而“入场费”的获利者也从地铁延伸至机场、交通枢纽等其他公共服务场所。消费者作为“上帝”所应拥有的公共通信权依然受到威胁。
跟踪调查
机场同样“狮子大开口”
本报此前报道《机场、地铁向移动基站收“天价”租金》中，曾提及在地铁隧道中，建设一个基站的代价是120万元，一条地铁线初步估算一年可收入1亿元。而在机场，存在着同样“天价”的租金。记者拿到的一份某运营商《关于地铁和机场相关情况说明》中透露，该运营商用于上海浦东机场两座航站楼的无线覆盖费用是每年990万元，主要是“技术支持服务费”和“分布系统占用费”。虹桥机场的老航站楼也不“便宜”，尽管地方并不大，但资源占用费加上技术服务费，每年也要233万。
最让运营商头疼的，还有目前正轰轰烈烈建设的3G。尽管新建3G基站大多与老基站同在一座铁塔上，使用分布系统也是一套，但收费上却被“区别对待”。在浦东机场，想接入3G系统？各家运营商需额外再支付每年550～600万元不等的费用，名目则同样是“技术支持和服务费”，“这还算不错了，每年40万的机房租金算在了2G头上，3G接入费用中没算这笔钱。”某家运营商负责人苦笑。
手机信号受阻现象蔓延
更糟糕的是，移动运营商在地铁、机场里碰到的“钉子”，并不仅仅在上海有。2008年奥运会前，北京10号线内没有手机信号的事情便曾闹得沸沸扬扬，尽管后来在北京市政府的干预下信号得以畅通，但1、2号线直至现在依然有不少地方无法打通手机。
同样，建于2005年的南京地铁，也是历经两年谈判才最终在舆论压力下开通了手机信号。而给南京地铁公司制定价格用作参照的，是深圳地铁招商的模式和标准：联通、移动和电信三家共同出资，每年合计1480万元，每个基站平均110万元。
显然，“入场费”在全国地铁、机场建设中已经成为惯例，被愈来愈高的要价“压迫”得苦不堪言的运营商便也学会了“集体抵制”。“说句实话，如果仅从商业利益角度考虑，地铁和机场的话务量收入远远低于目前付出的费用，投入和产出根本不成比例。”某家运营商负责人坦承，如果任由这些垄断性业主单位继续加以高额不合理收费，不排除会出现三家运营商集体退出新建地铁和机场公共服务领域的可能。
因此，即使8号线手机信号已经通畅，上海通信管理局设计施工监管处处长孙东原依然对即将在2009年底和世博前通车的7号、11号10号等多条地铁的信号不放心，“如果地铁公司依然按照目前的思路和运营商谈判，很难说年底会出现什么情况。”而扩建中的虹桥机场，也因同样问题，困扰着电信运营商。
专家点评
“国际惯例”不能“惯”
地铁和机场建设方之所以如此有底气，依靠的无非四个字“国际惯例”，北京地铁公司通信事业部经理刘卫平就曾表示，移动通信运营商进场后，需要向地铁运营商支付“技术服务费”“这是国际惯例”。
的确，在一些国家，移动网络由基站公司或者地铁方建设，运营商来租用。“可根本问题在于，这些国家和地区的运营商都是私有产权，是纯营利机构，而中国的运营商是国有企业，很大程度上承担了整个社会的公共通信利益，不应该完全以商业利益来衡量。”工信部电信研究院副总工程师陈金桥如是表示。“国内机场、地铁都是政府投资项目，长期需要政府补贴的地铁更是一直在花着纳税人的钱，不能和其他国家同类比较。”电信专家付亮对“国际惯例”之说也并不看好。
“即使在我国香港，移动基站建设也不完全是业主单位说了算。比如香港政府明确规定，天空属于政府资源，因此一切屋顶向上的空间均属于政府，运营商只要在楼顶建基站，需向政府支付租金，收入由政府统一支配。”工信部专家委员会顾问高仰止以此反驳了机场“靠天吃饭收费”也是“国际惯例”的说法。
“通信建设权”不可剥夺
“退一步说，假设入场费确实是国际惯例，可国际惯例在那些施行入场费制度的国家首先是符合当地的电信相关法规才能存在，才能进而成为国际惯例，这是一个逻辑上的顺序问题。放到我们国家，首先应该先符合《中华人民共和国电信条例》。”《中国电信业》记者汪建对移动基站建设追踪了很久。
根据《中华人民共和国电信条例》第五十二条规定，“任何组织或者个人不得阻止或者妨碍基础电信业务经营者依法从事电信设施建设和向电信用户提供公共电信服务。”无论是北京地铁里直接搭建的G网、C网平台，还是上海地铁和机场建设的移动传输网络、分布系统，统统应该属于基础电信业务。对于“基础电信运营商”，《电信条例》的四十五、四十七等条款中明确规定：“未获电信运营许可的部门或单位无权建设公众移动基站等基础电信设施。”
“地铁运营公司没有获得基础电信运营资格，根本无权建设通信网。”孙东原认为，地铁和机场的如此作为，剥夺了电信运营商的通信网络建设权，严重违背了《电信条例》。
“以不合法的移动基站、室内覆盖等设施构建的‘民用通信平台’，不能作为与运营商谈判与合作的标的。”国家无线电频谱专家何廷润的观点也十分明确。
哪种模式更合理？
“衡量一项制度是否合理，关键看是否符合大部分人的利益。”汪建给记者算了几笔账，比较入场费模式和运营商自建模式哪个更合算。
先来看成本，电信运营商在采购设备上对价格具有很强的控制力，这点从集采让设备提供商叫苦连天就可见一斑，而地铁运营公司做通信毕竟不是本行，在采购通信系统方面很难将成本控制到运营商的水平，也不能将后续成本有效分摊。
再来看技术，尽管机场、地铁也成立了通信部门，但其技术水平能否超过电信运营商，需要打个问号。更为关键的是，电信设备不断随着技术进步持续升级，现在是2G、3G，未来是HSPA、LTE，这些“非主流运营商”能跟得上步伐吗？最终，技术维护还是落在运营商身上，出现故障损害的就是消费者。
解决之道
亟待第三方评估
根据《电信条例》，运营商有对全民提供普遍通信服务的义务，因此它有进场建设的权利。当然，这种“路权”并不意味着可免费获得，可究竟该付多少呢？
在上海，曾有电信运营商提过建议，参照其他市政项目的合作方式，由运营商牵头建设布线系统，由地铁、机场提供机房、电源等资源，由运营商支付相应的资源占用租金、工程建设配合等费用，却被拒绝，理由是出于安全考虑，地铁、机场必须自建网络。
如果对方坚持要自建布线系统，“我们也同意，也应该根据成本加成的方式给予合理的回报，三家运营商可以分摊布线系统、电源、空调、传输等共享部分的建设成本，并一次性支付。至于每年的维护费，对方也可以在合理利润基础上提出，比如运营商占用地方的面积，可以按照相同地段的市场价格支付租金。”某位运营商内部人士告诉记者，公司并非不愿意给钱，但双方在收费标准上始终难以达成一致，对方的要价远远高于成本核算。
之前也有北京运营商提出，由第三方中介公司对系统造价进行评估，然后根据评估结果协商解决，但这种方式似乎没有得到地铁方的积极响应。
关系复杂需政府协调
“移动基站进入机场、地铁等公共服务区域，涉及的关系异常复杂。基础通信网络的建设权、通信设备的产权、手机网络的运营权……都可能分属不同的部门，之间关系协调不通，直接影响着老百姓能否打通手机。”陈金桥认为，市政项目规划时，应明确基础通信网络如何建设，产权如何划分，如果等项目建设好后再考虑通信问题，处于竞争环境的运营商，与作为垄断业主单位的地铁、机场相比，便会陷入被动。
孙东原告诉记者，目前上海市通管局正在酝酿两种解决方案：第一种是建设权由移动运营商拥有，但考虑到地铁建设时的特殊要求，运营商可将施工权转包给地铁方，所有设备和施工成本，包括此后的运营维护均由运营商承担，自然也无需支付“入场费”；第二种则是针对已经建好的“驻地网”，三大运营商只提供外部接口，内部运维由建设方自己负责。
“不应该让运营商自己去谈，而该由通信管理局与地铁、机场的上级政府部门协调。中国地铁和电信运营商分属不同部委，交叉管理难度很大，可以考虑借鉴美国联邦通信委员会，成立跨界协调部门，脱离了企业的利益之争，这个问题才容易解决。”付亮认为。
记者手记：能否以“上帝”利益为先？
本报之前几篇报道被网站转载之后，有网友表示，此事不过是电信运营商和地铁方的商业利益博弈罢了，并无谁对谁错，应遵循市场规律办事。持此观点的网友可能忽视了一点，如果真遵循市场规律，我们可能在地铁里就打不通电话了，因为运营商每年交给地铁公司的上亿元的投入，还真不知道什么时候能收回来。更何况，地铁、机场本身属于国家投资兴建的公共基础设施，社会公共利益才是首位，谁给了他们权利，为了“一己之私”屏蔽信号，阻碍公众通信？
当然，之所以出现如此“天价费用”，法律缺失依然是关键。尽管《电信条例》对建设权有明确规定，但时至今日，随着电信体制改革的进一步加大，许多新出现的问题很难靠一个法规解决，《电信法》的出台依然让人期待。套用付亮的一句话，“无论对机场、地铁，还是对电信运营商来说，消费者都是上帝，为了给上帝提供更好的服务，请有关的主管部门，尽快出台相关法律法规吧。”
（原文刊登于《IT时报》2009年7月24日）
