粮棉统购统销是新中国成立初期我国财经战线上进行的第二个大战役，它和稳定物价、统一财经以及社会主义改造并称为“三大战役”。
粮棉统购统销政策酝酿和动员于1953年，贯彻落实于1954年，后来的发展则延至1955年。1954年是居于上挂下连的位置，也是十分关键的一年。
一、严峻的粮食购销形势
◎东北的灾情很重
◎现在山区农民每个月可以吃四五顿、七八顿白面
◎吃商品粮的人知多少
◎只要粮价一波动，搞粮食投机的人一个晚上就可以增加几十万
◎粮贩子连青苗也抢着买
◎北京、天津的面粉不够供应
◎有人请愿要求卖掉棉花和生猪买粮食
严峻的粮食问题，出现在1953年。
本来，中国人口众多是好事。人多，热情高，干劲大。但人多嘴也多，喂饱肚子的绝对量也大得惊人。所以，新中国成立时，曾有人预言，中共领导不了经济。国外更有人对中国粮食上的困难幸灾乐祸，断言新中国政府无法解决人民的“吃饭问题”。
新中国成立初期，稳定物价的斗争，在很大程度上就是稳定粮食价格的斗争。1950年3月，平抑了第四次物价波动的同时，也结束了自抗日战争以来持续十几年的粮食市场剧烈动荡，把人民群众从解放前粮价一日数涨的痛苦中解救出来。此后在三年国民经济恢复过程中，农业生产得到很大发展，粮食、棉花这两种最主要的农产品生产一年好于一年，出现了连年增长的喜人局面。到1952年，粮食产量达到3278亿斤，是1949年的144.8％（1949年产量为2264亿斤），比解放前最高年产量的1936年增长18.2％（1936年产量为2774亿斤）。按1952年不变价格计算，全国农业总产值由1949年的326亿元，增长到1952年的484亿元，三年增长幅度为48.5％，平均每年递增14.2％，是新中国成立后农业生产取得的第一个阶段性的伟大成就。
但是，旧的问题解决了，新的问题产生了。谁能料到，1952年粮食大丰收，紧接着的是1953年粮食不够用。
粮食紧张，原因多多。
首先是东北的灾情很重。东北1953年因水灾减产，计划产量440亿斤，实际产量最多只有370亿斤。计划收购100亿斤，只能收购76亿斤。东北上调中央的粮食数应是42亿斤，现只能上调26亿斤，减少了16亿斤。中央掌握的粮食是96亿斤，减少16亿斤，就占1／6，数目可观。
二是土改后粮食产量虽有大幅度的提高，但由于农民生活改善，增产的粮食中相当一部分被农民自己消费了。据统计，1949年农村人均消费粮食370斤，1952年增加到444斤。同三年前相比，每个农村人口多消耗粮食74斤。全国农村人口5亿多，加起来就是一个惊人的370亿斤。仅新增加消费的就有这么多。1953年11月7日，薄一波在华北作了几十天调查之后，给毛泽东的报告中写道：“过去山区农民一年只吃上十顿的白面，现在则每个月可以吃四五顿、七八顿，面粉需求量空前增大了，这是国家收购小麦困难的主要原因之一。”（薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷，中共中央党校出版社1991年版，第257页。）薄一波的调查与粮食部的分析是一致的。
三是农民生活水平相对提高，还导致一个变化：他们有的为了防备灾荒，把余粮贮存起来（有的地方农民有存粮如存金的心理）或者囤积惜售，待价而沽。因此，国家需要的商品粮不仅没有随着生产量的增长而相应地提高，相反却在下降。公粮和商品粮占粮食总产量的比例，1951～1952年度为28.2％，1952～1953年度下降为25.7％。
四是粮食需求量急剧增加，城乡粮食供应面迅速扩大。1953年城镇人口达到7800多万，比1949年增加2000多万，比1952年也增加了660多万，已经占全国总人口的13.3％。城镇人口的增加，除自然增长的以外，绝大部分来自农村。他们在农村时吃粮自给，进城后则需要国家供应商品粮。而同时，随着经济建设和发展工业的需要，经济作物产区迅速扩大，种植经济作物的农民和其他缺粮农民增加到1个亿，也都需要国家供应粮食。1953年返销农村的粮食多达317亿斤。这使得国家承担的社会粮食供销量越来越大，在前三年曾有所缓和的粮食产需矛盾骤然又尖锐起来。
粮食形势已经如此紧张，粮贩子和投机商还趁机兴风作浪，抢购粮食，火上浇油。
当时的粮食市场是自由市场，农民除缴纳农业税（即公粮）外，粮食可以自由上市。经营粮食的，除国营粮食公司和供销合作社外，还有私营粮商。在1952年7月1日至1953年6月30日这个粮食年度（粮食年度是指在流通领域中计算粮食的购、销、调、存所使用的全国统一的年度，当时规定的粮食年度是从本年7月1日起到下年6月底止。后来改为从本年4月1日起到下年3月底止）内，全国上市粮348亿斤，国家和供销合作社收购69.9％，私商收购30.1％，接近于1／3。粮食形势一吃紧，私商同国家争夺粮源的斗争立时趋于尖锐。在江苏省苏南地区，投机商利用变相提价、拦路收购等方式争购新稻，1952年10月至11月间，个别粮点私商收购比例高达90％以上。江西省吉安市，1952年12月18日至22日的5天内，上市的稻谷全部被私商收去。江苏徐州专区是江苏省黄豆主要产区，黄豆产量占全省总产量的50％以上。徐州专区各县1952年黄豆收割时，大江南北粮商蜂拥而至。国营粮食部门和合作社以合理的价格挂牌收购，不法私商勾结当地粮商和粮贩子，深入农村抢购。无锡的私商王雨农在邳县、新沂等县的集镇上安排了十多家“代理店”，收买了20多个小驴贩子，先后抢购黄豆和杂粮30多万斤（其中黄豆有20多万斤）。有个叫陈生的则用抬高价格的办法，一次就抢购黄豆6万多斤。在交通不便的农村，他们就杀价收购，使农民吃亏很大。不法私商甚至还在农村大肆买青苗和禾花谷。1953年青黄不接时，湖北省潜江县腰河乡被私商买去青苗谷13万多斤。石首县有一私商，令其女儿先后拜了八个农民为干爹，以这种方式抢购大批青苗。浙江省温州专署粮食局在温州蒲江乡36个村调查，有74％的农民卖了青苗或禾花谷。粮食投机商预购青苗的价格，一般比牌价低20％～30％，有的则低了40％以上。
各地私商抢购粮食还有一套与国营粮食部门作斗争的策略：从集中转向分散，从公开转向隐蔽，从城市转向农村。私商买走粮食，虽然也可以满足市场需要，但抬高了粮价。当时私商活动频繁的地区，粮食市价一般高出牌价20％～30％。那时，人民收入偏低，很难承受这样的价格。大批粮贩子活动于小城镇与乡村之间，只要粮价一波动，搞粮食投机的人一个晚上就可以增加几十万，如果波动两三个月，粮贩子就可以增加几百万。这种情况又助长了农民不肯卖粮的惜售情绪。
由于以上原因，国家粮食收购计划不能完成，销售计划大大突破。1952年下半年，全国许多地区出现抢购粮食的现象。河南省洛阳、许昌等地群众纷纷出售棉花、生猪，抢购小麦。12月，抢购之风，由局部地区蔓延到河南全省。到1953年上半年，各地抢购之风继续发展。河南省南阳市各地粮食供应点经常聚集上千人排队争购。江苏省如东县的白蒲镇，竟发生万人请愿，要求卖掉棉花、生猪而购买粮食的事情。抢购之风，造成粮食牌价与市价脱节。这年春天，江苏省杂粮市价高于牌价15％，有的地区高出30％。河南、江西、安徽、山东、山西、河北、陕西等省的粮食市价一般高出牌价10％～20％。粮食市价高于牌价，使国家在产粮区也收购不上粮食。如江西省赣州地区稻谷牌价每百斤5.05元，而私商抬高到5.50～5.80元。国家粮食收购比重由原来占上市量的70％，下降到只占2.9％。湖南、湖北两省的粮食产区，国家收购的粮食所占的上市量亦由60％～70％下降为10％～30％。（参见当代中国丛书编辑部：《当代中国的粮食工作》，中国社会科学出版社1988年版，第70页。）到夏季，这种情况愈演愈烈。在受灾地区和小城镇，已发生混乱现象，有的地区有数千人乃至上万人在国家售粮店排成长龙争购粮食。国家粮食部门购少销多，逆差急剧扩大。1953年10月，全国粮食销售量比1952年同期增加了31.3％，而收购量却不能完成任务，1953年9月份只完成计划的80.1％，西北地区只完成月计划的46％。过去规定全国供应京、津23亿斤粮食，其中面粉16亿斤，结果实际掌握的只有10亿斤。从7月1日到10月初的三个月已卖出5亿多斤，其中9月份销售面粉154万余袋，而同年1月份只销售93万袋，从10月份到1954年6月的七个月只剩4亿多斤。由于面粉销售量上升过快，生产和库存极为紧张，供销矛盾十分尖锐，一些不法商贩又趁北京城市面粉价格低于郊区价格之机，向京郊附近各县倒卖面粉牟取暴利，每天市内外流面粉达3000～4000袋。京、津面粉供应严重不足，“出现了令人担心的情况”。
二、一担“炸药”，八种选择
◎陈云早有预见
◎“一要吃饭，二要建设”
◎四个不能减少
◎处理好四种关系
◎八种方案选其优
◎中央人民政府要天天做“叫花子”，天天过“年三十”
◎“前面是‘黑色炸药’，后面是‘黄色炸药’，两个中间要选择一个，都是危险家伙”
粮食形势如此严峻，解决粮食问题已成为当时党和政府面临的极为重大的任务。在这紧要关头，政务院副总理兼中财委主任陈云受中共中央和政务院的委托，研究对策。
其实，对粮食问题，陈云早有预见。1950年11月，统一财经工作取得决定性胜利。欣喜之余，陈云就提醒大家：“人心乱不乱，在城市，中心是粮食”，“为了把城市维持好，必须密切注意粮食的供应”。1952年1月15日，陈云在起草以他和薄一波、李富春三人名义给中央的报告中，明确提出粮食征购的主张：“今后若干年内我国粮食将不是宽裕的，而且城市人口将逐年增加，政府还必须有粮食储备（备荒及必需的对外贸易），因此征购粮食是必要的”；并提出1952年秋后扩大征购面。后来，陈云把这一思想概括为“一要吃饭，二要建设”。由于一些地方同志感到这个问题事关重大，希望从缓推行，中央在1952年实际上没有进行试点。
1953年上半年，粮食供销矛盾进一步加剧，毛泽东要求中财委拿出具体办法，当时，陈云因病在外地休息，中财委工作由薄一波主持。薄一波组织粮食部和中财委粮食组共同研究，草拟了《粮食收购办法》《粮食计划供应办法》等文件，没有提到征购。据薄一波讲：“那是考虑到农村工作人员和农民可能难于接受。”这些草案报中央初步审阅后，于6月15日提交正在召开的全国财经会议讨论、修改。
财经会议是6月至8月开的，陈云回到北京，已是7月下旬。他拿出很大的精力进行研究。农业不像工业，可以加班加点增加产量。农业还是要靠天吃饭。供求紧张，增加供应不可能，只有减少支出了。但减少支出的途径，用陈云的话说，叫作：“一个一个都想到了，都不行。”为什么呢？
一是粮食销售不能减少。城市和集镇人口的吃粮必须按数供应，农村受灾地区和缺粮户的口粮也必须保证供应。
二是军队和机关人员的口粮不能减少。公家每年发给他们33亿斤，他们还要从市场上购买一点，这是一点不能少的。
三是出口粮不能减少。在新中国受到以美国为首的西方国家的经济封锁和禁运时，苏联、东欧和其他友好国家政府给中国提供的积极支持和援助，是十分宝贵的。中国也努力组织出口和进口，开展对这些国家的贸易。由于我国资金有限，只能进行以物易物的现货贸易。每年出口32亿斤粮食，其中20亿斤是大豆，主要是用来跟苏联等国换机器设备，5.4亿斤是跟锡兰（今斯里兰卡）换橡胶。这些都是大规模经济建设所必需的，当然不能减。
四是储备粮不能减少。本粮食年度内的储备粮为23亿斤，增加库存粮为54亿斤，共77亿斤。用这两项全部来弥补87亿斤的差额，也还差10亿斤，就要从老库里再挖掉10亿斤。这样，库存的194亿斤就减为184亿斤。如果这样做了，明年的情况会比今年还紧张，波动的面比今年还要大。而且，184亿斤，听起来挺多，实际上其中的179亿斤根本就是不能动的。因为由6月底到新粮上市，东北、西北最早要到10月底，华北是10月上旬，华东、华南是9月底，中南是8月底，平均要准备出三个月的口粮，最低限度需要118亿斤。另外，还有21亿斤麦子是供应全年的，不能动。死角粮（指存放地点偏僻，根本运不出来的粮食；或者能够运出，但估计运出后按发粮地成本计算，亏损百分之百以上的粮食）和难运粮20亿斤，以及加工生产和运输的周转粮20亿斤，四项合计179亿斤，剩下来只有5亿斤。如果真到了库存5亿斤的地步，那可真是等于吃光分净，扫地出门了。因为当时全国人口已经超过5个亿，库存尚不及人均1斤，真是在开天大的玩笑！
减少不下去，增加不上来，粮食就要发生混乱。而且会提前发生，会由过去的四五月或五六月提前到过了阴历年发生。粮食混乱绝对要波及物价。因为粮食对劳动者的影响太大了。他们的收入，60％～70％用在吃上。用在穿的方面只占10％左右。而吃的东西，如蔬菜、猪肉、鸡蛋等，价格统统跟着粮价走。粮价涨了，物价就要全面涨。物价一涨，工资也要跟着涨。工资一涨，预算就要超过，就会造成人心恐慌。人民政府成立以来被老百姓叫好的“物价稳定”这一条就有丢掉的危险。
所以，陈云认为，对粮食问题，必须采取坚决的措施。在大的政策上，有四种关系要处理好。这就是：国家跟农民的关系；国家跟消费者的关系；国家跟商人的关系；中央跟地方、地方跟地方的关系。这四种关系中，难处理的是头两种，而最难的是第一种。只要把粮食收上来，分配是容易的。正所谓“处理好了第一种关系，天下事就好办了”。
在具体的选择上，用陈云的话说，叫作“从‘改良主义’想起”，共提出八种方案。经过缜密、细致、周详的考虑，逐个进行比较，权衡利弊得失，其中的七种被否定了，这七种是：
第一种，“只配不征”。即只在城市搞配售，农村不征购。这种办法所以不行，是因为只关了一个门，只准一个人买多少，不准囤积，但农民也有眼睛，也有耳朵，他看到城市搞配售，就会说：“啊！你缺少粮食，老子不卖。”其结果是我们买不到粮食。
第二种，“只征不配”。即只在农村征购，城市不配售，还是自由市场。结果可能会边征边漏。农民会拿交征购粮所得的钱，转一个身跑到城市里从粮食公司再把粮食买回农村。
第三种，“原封不动”。即继续自由买进，自由卖出。这样做，就像前面所讲的那样，结果必乱无疑。
第四种，“动员认购”。东北地区1951年实行过。就是层层下达控制数字，而控制数字不向农民露底，由村支部动员农民认购，报一个数，主持人说：“不够，再加！”再报一个数，主持人看看还不够，就说：“不够，再加！”总之，不加够就不散会。办法就是认购量达不到控制数字不散会。这说起来是一种强迫而不命令的办法。但不达目的不散会，不是强迫命令又是什么？强迫而不命令还不如搞征购，有明确的命令好。有了明确的命令，至少开会容易些。
第五种，“临渴掘井”。即先自由购买，实在买不到的时候，再去重点产粮区征购。这样办所以不行，其道理就在于，到实在买不到的时候，城市自由供应也就无法继续维持了。
第六种，“合同预购”。这个办法1949年、1950年在东北、华北收购棉花时试行过，1951年对棉、麻、烟、甘蔗、茶叶等多种农产品全面实行合同预购。但预购合同一般要在春耕前签订，1953～1954年粮食年度改行粮食合同预购，为时已晚。而且前几年合同预购证明，预购合同对小农的约束力也是有限的，收成好，他按合同交售，甚至希望国家多买；收成不好，市场价格看涨，虽订了合同，他不履约也没有办法。现在的问题不是粮食多了，而是不足，试图全面推行合同制来完成收购任务，没有把握。
第七种，“各行其是”。不搞统一的办法，这个地方可以实行这种办法，那个地方可以实行那种办法，只要不妨害旁的地方而且能够完成任务，也不妨一试，但就怕各地互相影响，不好掌握。
陈云认为可行的就是一种——“又征又配”。即在农村征购，在城市配给。这是一种硬性办法，也是个“彻底的办法”。不是没有一点担心。这项政策和每一个人都有关系，特别是和广大农民的关系。农民的粮食不能自由支配了，虽然出钱买，但他们不能待价而沽了，很可能影响生产情绪。不能不考虑会出什么乱子。全国有26万个乡，100多万个自然村。如果十个自然村中有一个出毛病，那就是十万个自然村。“逼死人或者打扁担以至暴动的事，都可能发生”。但如果继续采取自由购买的办法，陈云形象地比喻说：我看中央人民政府就要天天做“叫花子”，天天过“年三十”。“我这个人不属于‘激烈派’，总是希望抵抗少一点”，“我现在是挑着一担‘炸药’，前面是‘黑色炸药’，后面是‘黄色炸药’。如果搞不到粮食，整个市场就要波动；如果采取征购的办法，农民又可能反对。两个中间要选择一个，都是危险家伙。”但是，只要农业生产没有很大提高，“这一条路总是要走的”，这是一条长远的大计。（《陈云文选》第二卷，人民出版社1984年版，第208、211页。）
三、紧急决策会议
◎国庆之夜，天安门城楼上的汇报
◎次日晚召开政治局扩大会议
◎又征又配虽有风险，但也不是说一定出大乱子
◎毛泽东说，征购配售，势在必行
◎“和‘余粮征集制’不同”
◎全国粮食紧急会议
◎大区书记个个表态
◎粮食部长章乃器主张将“配售”改叫“计划供应”
◎新的粮食政策合起来就叫作统购统销
◎受毛泽东委托，邓小平讲话
1953年10月1日，国庆之夜，在天安门城楼会见厅里，陈云将自己的想法向毛泽东、周恩来等中央领导汇报。毛泽东听了陈云的意见，觉得确也别无良策，表示同意，周恩来、邓小平也都赞同。毛泽东当即拍板，并嘱陈云负责起草《关于召开全国粮食紧急会议的通知》，邓小平起草决议，迅即召开全国粮食会议，将此方案付诸实施。
鉴于情势紧迫，从天安门城楼回家后，陈云连夜起草出会议通知，于10月2日凌晨送毛泽东处。毛泽东对通知作修改后决定当晚7时召开政治局扩大会议。
政治局扩大会议由毛泽东主持。首先听取陈云的报告。报告说，情况十分严重，如不采取有效措施，会更加严重。波及工业生产，计划经济也将受影响。这不利于国家，不利于人民，只有利于富农和投机商人。谈到解决办法，陈云指出，就是在农村实行征购，城市实行配售。对于不这么做的后果，陈云作了预测。他说，如果我们不这么做，那我们就要恢复到大清帝国、北洋军阀、国民党的那个办法。就是进口粮食，向美国、向加拿大、向澳洲买粮食、买麦子。一年进口300万吨。我们的外汇有多少呢？向资本主义国家出口、向香港出口的青菜、猪鬃、大豆，加上侨汇，总计不过3亿美金，大概能买300万吨粮食。如果把这些买了粮食，那我们就不要建设了，机器也不要搞了，工业也不要搞了。那时也有一种后果，我们也要挨东西，挨什么呢？挨飞机炸弹，挨大炮，还要加上挨扁担。你搞得不好，帝国主义打来了，农民的扁担还会打你。农民会说：“请你走吧，不要你在北京了。”
陈云认为，又征又配虽然有一定的风险，但也不是说就一定出大乱子。只要我们工作做得好，这个办法还是可以行得通的。因为首先，我们与农民有很好的关系，农民是支持我们的。其次，从我们征收的数量看，农民也是可以接受的。当时，全国需征收粮食600亿～700亿斤，而根据以往几年的经验，农民每年在市场上出售的粮食大约也是这个数。
但由于时间关系，公粮马上就要开征，是否在当年实行征购，陈云尚存犹豫。这时，1953年9月18日才兼任财政部长的政务院副总理邓小平，从国家财政的角度出了一个主意：把征收公粮的时间推迟一个月，征购和征收一起搞，免得搞两起麻烦。会议经过讨论，同意邓小平的意见，征收公粮推迟到11月，以积极配合粮食征购。
担任农村工作部部长的邓子恢，在1953年夏收以后就觉察到粮食问题的紧张，国家收购计划月月完不成。国家如何从农民手里取得粮食？邓子恢曾设想经过以供销合作社来吸收农民粮食的办法，即由供销合作社同农民签订产销合同，用工业品和商品交换粮食。这里边的关键问题是价格。他提出解决价格问题必须有四项保证：一是保证农民能够扩大再生产；二是保证广大群众生活逐步改善；三是保证运销方面有利可图；四是保证国家能够积累资金。他还设想，要加快国营农场的发展，让国营农场为国家提供更多的粮食，为国分忧。正当他准备向中央提出这个设想的时候，粮食危机发生了。情况急变，他感到自己的设想是远水难解近火。于是他支持中央的决策，实行粮食征购配售。
毛泽东最后发言，赞同陈云的报告，也同意征粮的布置推迟一个月。他说，这也是要打一仗，一面对付出粮的，一面对付吃粮的，不能打无准备之仗，要充分准备，紧急动员。
毛泽东指出，马克思、恩格斯从来没有说过农民一切都是好的。农民有自发性和盲目性的一面。分土地的好处，有些农民开始忘记了。农民的基本出路是社会主义，由互助合作进到大合作社（不一定叫集体农庄），农村经济正处在由个体经济到社会主义经济的过渡时期，现在是“青黄不接”。我们的经济主体是国营经济，有两个翅膀，一翼是国家资本主义（对私人资本主义的改造），一翼是互助合作、粮食征购（对农民的改造）。他认为，对农民的改造，如果没有计划收购粮食这一项，就不完全。
毛泽东说，今天讨论的问题是涉及占农村人口80％～90％的广大农民的问题，也涉及缺粮户的问题。依靠谁呢？主要依靠党员，他们是干部和农民中的积极分子。光靠缺粮户是不行的。征购，管制私商，统一管理粮食，势在必行。配售问题可以考虑，我观察也势在必行。因为小农经济增产不多，而城市粮食需求年年增长。
毛泽东估计到：这样做可能出的毛病，第一是农民不满，第二是市民不满，第三是外国舆论不满。问题是看我们的工作。毛泽东讲，宣传问题，要全党动员，大张旗鼓。但他又强调，“报纸一字不登”。10月12日，他在邓子恢考察南方粮食问题的《简报》上，再次注明“暂不登报”。
这次政治局扩大会议还通过了关于召开全国粮食紧急会议的通知。通知指出：“从根本上找出办法来解决粮食问题，是全党刻不容缓的任务。”通知还点名要求五大区书记必须参加会议。
10月10日，全国粮食会议召开。这次会议对外名称未用“紧急”二字，以免引起恐慌。
陈云在会上作报告。他详细分析了粮食购销形势，对八种方案的选择和实行“又征又配”的可行性逐个作了说明。然后邓小平发言。他指出，农村征购，城镇配给，严格管制市场和集中统一管理是互相联系缺一不可的。他用一句四川土话来形容它们的关系：四项政策“只能穿一条连裆裤”。他说，中国的山头很多，粮食问题又出了几千万个山头。如不强调统一领导，分工负责，就会出乱子。只有坚决实行这些办法，才能真正巩固工农联盟，引导农民走向社会主义，保障国家建设计划的实施。针对一些人提出的城市提高销售价，同时相应地提高工资的意见，邓小平说，我这个财政部长，可是一个铜板也没有，由此要加大国家支出，还得找你们要钱。
各大区书记在讨论中一致认为，实行征购和配给是调节粮食产需矛盾的最佳方案。
华东局谭震林说，华东粮食购少销多，紧张局势由北向南发展，最严重的是山东，已过了陇海路，再不采取措施就要“百万雄师下江南”了。基本原因是农民惜售和私商捣乱。对粮食管理，赞成由中央统一管理和统一调拨，地方负责征购、保管和供销，做到分级负责。
中南局李先念首先介绍了中南地区各省对征购、配给的态度。他说，最初是两湖拥护，两广犹豫，河南动摇，江西态度不明。以后河南、江西也拥护，唯两广收购尚好，且系新区，要求缓办半年。但他认为外省征购、配售，必将波及两广市场，故仍以同步进行为宜。最后两广亦赞同。接着，李先念分析了中南地区粮食形势：湘、豫、赣三省保产，两广和鄂三省增产，全区较1952年粮食产量可增加4.2％，总的形势是好的。但进入新的粮食年度，购少销多的形势仍在发展，粮食紧张。因此，必须采取行政手段，干预分配，实行征购和配给，以扭转粮食局势。
西南局李井泉代表西南地区完全拥护中央对粮食采取征购配给的方针。对粮食市场，他认为，国家采取的是定额征购，不是余粮征集制。国家控制余粮只在80％～90％，还有10％～20％的余粮在农民手中，加上农民历来就有互通有无的习惯存在，因此，全部一下子卡掉，完全关闭自由市场，恐不可能。应该允许有限制的粮食自由贸易。对私商问题，李井泉认为，不准私商自由经营粮食，是杜绝粮食投机的有效措施，完全赞同。
华北局刘澜涛认为实行粮食征购和配给政策，是中国共产党在过渡时期总路线的体现。他说，华北地区7、8、9三个月小麦收购仅完成56％，销售计划则大大突破。北京、天津这三个月里销售的粮食占全年计划的一半，市场上投机猖獗，牌价、市价脱节。因此，亟待采取措施，以稳定局势。对于粮食征购和配给的政策贯彻，刘澜涛充满信心，认为国家有法令，有合理的价格，征购数量有一定的限制，再加上全党动手，全力以赴，只要政策执行端正，就既可以得到粮食，又可以得到农民。
内蒙古分局乌兰夫说，内蒙古粮食情况较好，对国家分配的征购任务可以超额完成。主要问题是：一是收购价格较低，应适当提高，以维护生产者的利益；二是运输难，可规定一个义务运输里程，超过义务运输里程的，国家付给运输费用。
东北和西北两个地区的代表在会上发言完全拥护中央采取的措施。对具体贯彻执行，提出一些意见。如东北地区农村工作部长张秀山提出，东北农产品价格较低，工农产品价格的剪刀差偏大，应作出调整。
10月13日，陈云作会议总结，传达了毛泽东的一些新的意见：农村的征购面，今年控制在50％，而重点又是这50％中的50％，即占农村总户数的25％左右的余粮较多的户。征购要照顾农民的需要，不要把余粮都收走，还要留点给他。“征购”“配售”的名词可否改一下？因为日本人搞过这个事情，这两个名词很吓人。今冬明春农村工作仍然以生产为中心，粮食征购在春节前基本办完。要特别注意做好落后乡的工作。
关于名称，陈云说，“配给”这个名词是有点不太好听，一说起它就想到日伪统治时期的情况。我们的配给不同于日伪统治时期的配给，那时是油、盐、酱、醋都配给，现在配给的只是粮食。那时的配给量是填不饱肚子的，我们现在的配给量可以吃饱。种类不同，数量不同，至于性质那更是完全相反的。现在将“配售”改一个名字，叫作“计划供应”，是粮食部长章乃器先生想出来的。我们何不再将“征购”改为“计划收购”？简单地说，新的粮食政策合起来就叫作统购统销。
这一天，邓小平受毛泽东委托，再次到会讲话，中心是讲粮食问题和过渡时期总路线的关系。他说，从今年3月以来，毛主席主要是做了一件事，即提出了过渡时期的总路线。昨天晚上，毛主席交代，要我再跟大家讲一次，让同志们弄清楚一个道理，就是粮食征购一定要联系过渡时期总路线去讲。李井泉同志告诉我，四川试点，农村干部对征购抵触情绪很大，这些有情绪的干部，主要还不是基层干部，而是县、区两级干部，后来查明，省部级干部中也有。你讲征购不联系过渡时期总路线，就无法使全党同志赞成这个东西。
全国粮食会议结束后，10月16日，中央政治局再次召开扩大会议，通过了经全国粮食会议讨论并由邓小平修改的《中共中央关于粮食的计划收购与计划供应的决议》等文件。同月，中央还发出《关于统购粮食的宣传要点》和《关于计划供应粮食和取缔粮食投机的宣传要点》。11月19日，政务院第194次政务会议通过《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》。
共和国历史上持续达32年之久的一件重大决策就这样形成了。
四、统购统销政策的内容和贯彻
◎“相互关联，缺一不可”的四项政策
◎什么是日本的“粮食出荷”
◎国民党的“三征”是怎么回事
◎“全党动手，全力以赴，充分进行政治动员”
◎三级干部会
◎家喻户晓，人人皆知
◎“难关渡过了，形势缓和了”
从1953年12月初开始，除西藏和台湾以外，全国城乡全部实行粮食统购统销。
粮食统购统销政策，包括计划收购政策、计划供应政策、由国家严格控制粮食流通市场政策和中央对粮食实行统一管理的政策。中共中央在决议里说：“上述四项政策，是互相关联，缺一不可的。”
计划收购是指对农村余粮户实行计划收购。所谓余粮户，就是对生产粮食的农民，留足其全家口粮、种子、饲料和缴纳农业税以外，还有多余粮食的农户。对余粮户的余粮，一般统购80％～90％。口粮、种子、饲料留粮标准，由各省、自治区、直辖市根据本地区情况，在承认差别的原则下自行规定。一般是粮食生产水平高，贡献大的地区，口粮标准稍高，反之略低。农民在完成统购任务后还有多余的粮食，可以自由储存和自由使用，可以继续卖给国家粮食部门和供销社，或在国家设立的粮食市场进行交易，并可在农村间进行少量的互通有无的交易。当时国家确定的粮食统购统销数量，大体同正常的粮食上市量接近，是切实可行的。但由于这一工作涉及面广，开始实行时，会有部分农民感到不习惯，因此，中共中央提出八条贯彻执行措施：
（一）粮食价格必须合理。统购价格大体维持在当时的城市出售价格的基础上，以不赔不赚为原则。
（二）统购价格及统购粮种，必须由中央统一规定，以便合理地规定地区差价和调节品种比价，消除粮食投机的可能。
（三）统购价格必须固定，以克服农民存粮看价的心理。
（四）实行统购统销的同时，必须加强农村的物资供应，使农民出卖粮食所得之现款，能够买到生产和生活必需的物资。
（五）统购面宜稍大，不宜过小，才有利于完成任务。
（六）实行统购必须进行充分的政治动员，并且采取由上级颁发控制数字和群众实行民主评议的办法，在乡一级应将控制数字公布，使群众心中有数。
（七）粮食入仓的运输，适用公粮入仓的运输办法。
（八）为了帮助贫农解决困难，避免购粮资金的投放过分集中，在1954年实行粮食预购办法。
这些措施，使农民，包括余粮户在内，可以得到合理的价格和物价稳定的好处，维护了粮食生产者的利益，只是不利于囤积居奇牟取暴利的粮食投机商。
计划供应是指在县以上的城市人民中和农村的集镇、经济作物区以及农村人口中大约1/10左右的缺粮户和灾区灾民的粮食计划供应。按此范围，国家在城乡保证供应粮食的人口，总数接近两亿，超过当时全国人口总数的1/3。供应品种由少到多，供应办法由简到繁，由宽到严。经过中央批准，北京、天津、保定（当时的河北省会）、济南四市于1953年11月1日开始实行面粉计划供应，12月1日，京、津两市又开始对大米和粗粮实行计划供应。紧接着其他大城市也实行计划供应。上海因油比米紧，先实行食油和面粉计划供应，后实行大米计划供应。
市场管理就是一律严禁私商私自经营粮食，但可以在国家严格监督和管理下，由国家粮食部门委托代销粮食。所有私营粮食加工厂以及经营性的土碾、土磨，一律不得自购原料，自销成品，只能由国家粮食部门委托加工或在国家监督和管理下，代消费户按照国家规定的加工标准从事加工。禁止一切非粮食机构和私商，禁止跨行业经营粮食。农民运粮进城出售，由国家粮店或合作社收购。
中央统一管理就是“统一的管理、统一的指挥和调度”的原则。所有方针政策的确定，所有收购量和供应量，收购标准和供应标准，收购价格和供应价格等，都必须由中央统一规定或经中央批准，地方则在既定的方针政策下，因地制宜，分工负责，保障其实施。这是因为，粮食分配受到自然和人为因素的制约，各地粮食产量很不平衡，有的地区每人每年合七八百斤以至一千斤，有些地区每人每年则只有一二百斤，粮食余缺情况差距极大。从需求方面看，国家除供应城市和工矿区、经济作物区以外，遭受自然灾害的农民，每年的数量都不同，几千万不等，这是一个变数，客观就要求有一个相适应的管理体制，合理调度，调剂余缺，使生产者、消费者两受其利。
当时毛泽东、陈云都曾提到与日伪时期的“粮食出荷”和国民党时期的“三征”不同，那么此二者究竟是怎么回事呢？
日本侵略者在东北三省建立伪满政权后，就制定了《满洲国米谷管理法》，对余粮进行登记，实行“粮食出荷”。所谓“粮食出荷”，就是强迫农民按官定价格与数量，在规定的时期内，把粮食出售给日伪的收购机构。日伪用这个政策掠夺的粮食数量之大是十分惊人的。以当时的吉林省为例，该省年产大豆85万吨，“出荷”数即达70万吨，占产量的82.4％；稻谷、小麦年产170万吨，“出荷”100万吨，占产量的58.8％。官定“出荷”所付的价格极低，如大豆每百公斤市价为200元，而官价仅17元，只有市价的8.5％。日本侵略军将“出荷”的粮食大批运往本土和德国、意大利。仅大豆一项，经大连港运往日本的数量，1931～1939年间竟达1404万吨。
日伪对沦陷区大、中、小城市的粮食消费，实行“配给供应”。他们把配给对象分为上等人、中等人和下等人。所谓上等人是日军、日侨，所谓中等人是伪政府官吏，下等人是平民百姓。粮食配给，分等定量定质。对一般平民百姓配给的粮食，不仅数量少，而且质量坏，价格贵。以上海为例，1942年7月至1945年6月，配给每人的粮食仅大米1.25担，面粉11.5斤，三年内配给的粮食还不够一年所需的口粮。在北平配给的粮食是由豆饼、麸子、谷壳、树皮、草根等多种东西制成的“混合面”。配给粮食的价格，不仅比市价高，而且不断上涨。
日本侵略军在沦陷区的农村实行的是“计口授粮”，即将粮食全部收走，然后按人口授粮。如对华北地区，麦类、谷物要全部送到“公共打谷场”脱粒，收打完毕后，全部送到据点中保管。他们将人口分为一、二、三等。一等为壮年，每人每年授原粮1石5斗（1石=10斗，1斗=10升。每斗粮食的容量因品种和地区而异，如江苏地区一斗小麦一般折合15市斤。）；二等为幼年，每人每年授原粮1石3斗；三等为劳力弱或丧失劳力的，每人每年授原粮8斗或1石。这种口粮标准根本吃不饱肚子。一个壮劳力才给300斤原粮，合200来斤净粮，怎么够吃？而其余的粮食悉数被他们鲸吞。
日本侵略军还实行“禁吃大米”的政策。他们强迫东北农民种稻谷，但禁止东北人吃大米。配给平民吃的是杂粮及橡子面。东北地区土质肥沃，所产大米质优味美，都被日本侵略军运回到以食大米为主的本土了。中国人食用大米者，被判为“经济犯”。“七七事变”以后，随着“粮食出荷”的加紧，扩大了“经济犯”的范围，如行人携带二三斤大米，就以贩运粮食定罪。乡镇各道路隘口，经常有日伪警察武装守候，搜捕所谓“经济犯”。
国民党在抗战时期实行的“三征”是“征实”、“征购”和“征借”。
“征实”是田赋征实，就是按照田赋正额和附加额折征实物，一律缴纳粮食。规定每元（抗战前，平均每亩田赋连同各种附加税在内，大约为1.4元）的田赋额折征实物数为稻谷2斗，或小麦1.5斗。1942年，又将征实额翻番，改为每元折征稻谷4斗或小麦2.8斗。
所谓“征购”就是随同田赋“征实”，再“征购”粮食。数量与“征实”的数量相等。并且“征实”与“征购”一次办理。其中“征购”部分给价极低。
“征借”是在1943年实行的。就是强迫农民把粮食按规定数量借给国民政府，不付现款，只付给所谓“粮食库券”。后来，连这种“粮食库券”也废除了，只在缴纳田赋的凭证上加以注明。“征借”的粮食，规定不付利息，从第五年起分年偿还抵充新田赋。实际上，既未偿还，也未抵付，等于加倍“征实”。
国民政府在抗战期间，为保证军需，对粮食实行“三征”制度，本无可非议。问题在于“三征”数量大大超过了农民的负担，而且相当一部分被贪官中饱私囊。1946年，为了打内战，进一步强化“三征”，粮食数量比1941年增加了约1.5倍。此外，苛捐杂税，随同田赋附加项目在内，由抗战前的平均每亩1.5斗至2斗，增至6斗。江苏省竟有增至9.5斗的。无怪乎老百姓说它是“今古奇捐”“民国万税”。
根据中央“全党动手，全力以赴，充分进行政治动员”的指示，全国各省区市一般在1953年11月底和12月初开始在农村贯彻统购统销政策。雷厉风行地组织力量，深入农村进行组织动员。中南地区所辖的河南、湖南、湖北、江西、广东、广西六省，都由第一把手带头，组织大区、省、地、县、区、乡各级干部和积极分子共330万人，经过短期培训，到农村开展宣传工作。华北地区仅山西一省投入这一工作的就有130多万人，其他各大区和省组织的人力，均在百万计。
具体做法是，先以县为单位，召开县、区、乡三级干部会，接着以区或联乡召开党员、团员和积极分子会议，然后以乡为单位，分别召开党的基层组织会和人民代表大会，在此基础上再召开群众大会。各种会议都以中共中央关于粮食统购统销宣传要点为指导。除召开各种会议外，各地还利用其他形式，配合进行宣传。如四川省文化局出动了82个电影放映队，携带幻灯机，把宣传内容制成幻灯片，走村串户放映。四川省出版发行了宣传材料300多万册，在农村广为散发，配合宣传。广西省灌阳县一区，利用图片、实物举办展览，到农村巡回展出。每一部分都有讲解员按图片内容和陈列实物现场讲解，农民一听就明白，收效显著。该区乡党支部书记范双德说：“起先不懂得国家实行粮食统购统销的道理，看了展览后，受到教育，保证回去发动群众，出卖余粮。”（《当代中国的粮食工作》，中国社会科学出版社1988年版，第82页。）到12月中旬，粮食统购统销政策在全国各地基本上达到家喻户晓，人人皆知。在此基础上，动员农民自报出售余粮数和开展民主评议工作。这期间，农村的共产党员、青年团员、区乡干部和积极分子都起到带头作用，踊跃出售余粮。吉林省蛟河县大西屯劳模军属、人民代表王思惠把应卖的2500斤余粮卖出后，还带动全村多卖余粮，仅14户就比原定计划多卖8630斤。全国农业劳动模范吕鸿宾把自己的1000多斤余粮卖出后，上书毛主席，表示坚决拥护粮食统购统销政策。辽西省双辽县朱家村互助组长、共产党员费连发动员全组14户提前出售了应卖的余粮。
有深入的政策宣传，又有党员干部、积极分子的带头，粮食统购工作进行得比较顺利，到1954年二三月间，各地相继结束了这一工作。据国家统计局资料，1953～1954粮食年度内，全国实际收购粮食达784.5亿斤，超过计划75.5亿斤，比上个年度多收177.9亿斤，增长29.3％。虽然销售量也有增长，为596.4亿斤，但购销相抵，库存有了较大幅度的增加。薄一波称之为：“难关渡过了，形势缓和了。”
五、统购统销政策的补充
◎人人谈粮食，户户要统销
◎定产、定购、定销
◎“人不叫，猪不叫，牲口不叫”
◎农民称“三定”为“四定”
◎1955年11月1日起全国普遍使用粮票
◎供粮标准的九个等级
◎牲畜也有“粮票”
1953～1954粮食年度的农村统购统销采取的办法，是由上级颁发控制数字和由群众实行民主评议，这在当时是可行的。问题是核定农民的粮食余缺，缺乏具体办法，存在盲目性，导致苦乐不均，有的农民卖粮过了头，而有些落后农民，则故意少报或不报余粮。粮食供应上也有多供或少供现象。这属于新政策出台后需要完善的方面。到了1954～1955粮食年度，吸取了教训，采取了先计算粮食产量，根据产量确定农民留够多少粮，然后再算出农户还有多少余粮，结合民主评议，核定农户售粮数字。这种办法解决了上个粮食年度中存在的问题。
但新的问题又出现了。由于核定农户售粮任务是在粮食收获后进行的，从播种到收获这段时间内，余粮户对自己该向国家交多少粮食，缺粮户对自己能向国家买到多少粮食，心中无数。加上1954年长江、淮河流域遭受百年不遇的大洪灾，为救灾，国家在非灾区多购了70亿斤粮食。全国统算，计划征购868亿斤，实际征购891亿斤，多购23亿斤。造成农民和国家关系紧张，以至于1954年底、1955年初，许多地方“人人谈粮食，户户要统销”。部分农村中，不缺粮的农民也和缺粮的农民一道，纷纷要求国家供应粮食，使国家粮食供应不正常增长。据河南省调查，在各类地区的41万多户中，不该供应而供应或该少供应而多供应了的占总户数的19.3％，占总供应量的23.2％。（《当代中国的粮食工作》，中国社会科学出版社1988年版，第84页。）有的地方甚至发生骚乱，如广东省中山县，发生了历时十余天，蔓延十几个乡的骚乱，被抢去粮食一万余斤，并死伤数人。
这些现象的产生，引起人们的普遍关注，更引起决策者的注意，因为这关系到粮食统购统销能否坚持下去。为此，陈云决定亲自到农村进行调查。
早在新中国成立初期，陈云就在自己的家乡约定两位农民为长期联系人，不定期地直接向他反映农村问题。1955年1月，陈云来到江苏省青浦小蒸乡。他约见了自己的联系户陆象波和曹兴达，看了米店、粮仓，找了各界群众包括农民、店员、商人、小学教员、居民、干部座谈，征求对粮食统购统销的意见。通过座谈，陈云发现农民有意见，主要是上一年统购时购了“过头粮”，挖了口粮，农民不够吃了。农民对于统购统销，虽然有一些意见，但经过说服教育，还是能够接受的。这里面，既有统购统销本身不够完善的因素，也有农民还不习惯统购统销的问题。农民自古都是个体小生产者，他们千百年来的习惯是交完租、纳完税以后，余粮都是自由处理的。实行粮食统购统销，余粮卖给国家，农民那种对土地、对粮食依赖的心理一时还难以消除，总想买回去，买更多一点。一旦粮食出现紧张，他们就会争相排队抢购，从而造成农村虚虚实实地闹粮荒。因此，完善统购统销政策，关键在于明确统购的数量，让农民心里踏实下来。
有了第一手材料，陈云回到北京，向中央提出农村统购统销实行“三定”的政策和办法，即定产、定购、定销。自1955年起，粮食交售任务按正常年景的产量评定，三年不变，增产不增购。国家向余粮户统购粮食，一般只占其余粮数量的80％～90％，按单一比例规定定购率，不累进。缺粮户粮食供应量，每年核定一次。这一办法得到毛泽东的赞同。毛泽东提出：粮食定产要低于实产，要使农民多留一点，多吃一点，多喂一点，多自由一点，做到“人不叫，猪不叫，牲口不叫”。
1955年3月3日，国务院决定在全国范围内试行粮食“三定”，同时在全国范围内要求各地在春耕开始前，以乡为单位，确定全乡每户的常年计划产量，并将国家对本乡的购销数字向农民公布，使每一农户都知道自己是余粮户还是缺粮户，使每一余粮户知道该卖给国家多少粮食，使缺粮的农户知道自己能够向国家购买多少粮食，做到家家心中有数。同时决定，下一个粮食年度的征购任务，由929.7亿斤减为900亿斤（后来又核减两次，最后定为830亿斤），以缓和紧张关系。4月28日，为配合“三定”工作，中共中央和国务院专门发出指示，要求整顿粮食统购统销工作，并在全国派出几十万干部到农村，对要求供应粮食的农户，从实际情况出发，评议审核，该供则供，不该供的不供。
“三定”的提出，得到农民普遍的拥护和欢迎。浙江省萧山县小桥村农民闻听此讯，全村立即欢腾起来，奔走相告，又说又笑，都称：“真摸透了我们庄稼人的心思！”当天晚上，村里的农业生产合作社、互助组和单干的农民分别开座谈会，讨论粮食“三定”政策，会场气氛热烈，中农汪福康说：“实行‘三定’办法好，我准备在今年增加两亩小株密植，在田里施十船泥肥，争取多打粮食。”农业生产合作社社长说：“有了这个办法，今年我们社里就能更顺利地改种连作稻了。”会后，这个社在三天内就组织三十多个社员到萧山街上打扫垃圾三船，合一万多斤，增加了春耕生产的肥料。
实践证明，粮食“三定”对于稳定农民情绪，促进农业生产作用很大。这样，国务院于8月25日正式发出《关于农村粮食统购统销暂行办法》，把粮食“三定”以法令的形式颁布执行。
各地都开展深入的宣传，认真调查摸底，从党内到党外，从干部到群众，了解和掌握每一个农户的土质、历年和当年的产量，每一农户具体算账，然后民主评议，定案落实。由于工作细致，切合实际，因而进展顺利。许多地方农民称“三定”为“四定”，不仅粮食的产、购、销定了，心也定了。北京郊区一个农民兴之所至，书写了一副楹联：“毛主席号召‘三定’，人人高兴；共产党规定‘四留’（四留：即指给农民留的口粮、种子粮、饲料粮和一定数量的机动粮。），个个不愁。”横批是“努力生产”。这反映了亿万农民对粮食“三定”政策的拥护。
统购统销的另一头是城镇的粮食供应。
城镇的粮食计划供应大部分于1953年12月底以前付诸实施。供应办法是先粗后细，开始仅凭户口册发给购粮证，实行凭证买粮。在凭证买粮时，由居民自订用粮计划，报送有关机关审批。但这个办法一则工作量大，所谓审批，往往流于形式。二则无供应标准可循，一般都以居民自订计划为准，不少居民超出需要多买粮食，有的还将粮食流入农村，有的地方大量农民流入城市，形成“嘴巴进城，粮食倒流”现象。据北京、天津、上海三城市的统计，从1954年9月到1955年4月的8个月中，人口增加5％，而粮食销量每月平均增加12.64％，除人口自然增长部分和必须增加的建设用粮以外，很大一部分是不应销售的而销售了。对流动人口的供应，放任自流现象更明显。比如，各地船民，凭船民证、户口簿、选民证、乡村证明等都可以买粮。有的船民就凭这些证件，重复购买，套购粮食。这说明，供应工作漏洞较多，缺乏必要的管理制度，鉴于此，中共中央于1955年4月28日，发出《关于加紧整顿粮食统销工作的指示》，在全国各城镇对粮食供应进行整顿，将原来凭证买粮，改为“按户核实”供应。粮食不正常销量开始降下来了。据对238个城市的统计，6月份粮食销量比5月份减少8％，以后两个月继续有所减少。这个办法堵住了一些漏洞，但仍有待完善。
为了更有效地贯彻粮食计划供应，1955年8月25日，国务院公布施行《市镇粮食定量供应暂行办法》，制定了居民口粮分等定量、工商行业按户定量、牲畜饲料用粮分类供应的制度。
居民口粮的定量供应，就是对所有的市镇居民，以户为单位，发给购粮凭证，凭证分为市镇居民粮食供应证（俗称“粮食本”）、全国通用粮票和地方粮票。每个人的粮食定量是根据劳动差别、年龄大小等情况，按以大米为主食和以杂粮、面粉为主食的两类不同地区各九个等级分开。
第一等为特殊重体力劳动者，以大米为主食的地区平均每人每月50市斤，以杂粮、面粉为主食的地区平均每人每月55市斤；
第二等为重体力劳动者，平均标准分别为：40市斤和44市斤；
第三等为轻体力劳动者，平均标准分别为：32市斤和35市斤；
第四等为机关、团体工作人员，公私营企业职员、店员和其他脑力劳动者，平均标准分别为：28市斤和31市斤；
第五等为大中学生，平均标准分别为：32市斤和35市斤；
第六等为一般居民和十周岁以上儿童，平均标准分别为：25市斤和27.5市斤；
第七等为六周岁以上不满十周岁的儿童，平均标准分别为：20市斤和22市斤；
第八等为三周岁以上不满六周岁的儿童，平均标准分别为：13市斤和14市斤；
第九等为不满三周岁的儿童，平均标准分别为：7市斤和8市斤。
这个等级供应标准是国家根据人体需要的营养标准和两年来城市粮食供应实际，并参照一批典型调查材料所反映的不同年龄、不同劳动情况的城市居民粮食的实际消费水平，经慎重研究后拟定的。各等定量的标准基本符合正常消费需要。
工商行业的用粮，比如酿酒业、熟食业、糕点业、副食品业等，也都采取计划用粮，核发供应证的办法。其中熟食业出售的米饭、面食以及加工业出售的挂面、切面、米粉、年糕等，都凭粮票购买。糕点、馄饨、汤圆等一开始明确规定“均不凭粮票食用或购买”，到后来，也都用粮票购买了。只是用量标准稍低一些，比如买一斤糕点收六两粮票。
对出门在外乘火车、轮船的旅客，规定“在车船中用餐，可不凭粮票购买”。这一点基本上坚持始终。
对外国驻华使、领馆，外国代表团人员，外国来宾、专家、顾问、教授及其家属，进港外轮人员等的粮食供应，按实际需要量，凭外事机关或主管机关证件供应粮食。对一般外国侨民，由外事机关出具证明，同本国居民一样，按人定量供应。
牲畜饲料用粮，也实行定量供应。其标准是：
马、骡——每日每头原粮4市斤至7市斤；
驴、骆驼——每日每头原粮2市斤至4市斤；
奶牛——每日每头原粮4市斤至6市斤；
猪——在不超过附近农村饲料标准范围内酌量规定。
供给饲料包括麦麸、细糠及豆饼等。
牲畜或动物（指供科学研究试验或供展览、表演、配种用的）外出或外运时，由饲养户凭饲料供应证按量领取地方料票，凭票于沿途大车店、骡马店或国家粮店购买饲料。这就是说，牲畜也有“粮票”，名叫“料票”，即饲料粮票。
至此，国家对市镇粮食供应工作，形成了一套比较完善和切合当时实际的机制。
现在回过头去看，很多事情不是谁事先设计好的，不过是一步一步走到那个田地。票证的出现，也是这样。过去人们出门在外，除了记住带钱之外，千万不要忘记带粮票，否则就无法生存，粮票几乎成为过去时代的象征。其实，粮票并非共和国与生俱来，它只是在1955年才出现，而且是不得已而为之。
六、统购统销政策的发展
◎食油供应紧张是较长时期带有根本性的困难问题
◎一吨食油可换回四吨钢材
◎陈云说：从来没有因为没衣穿而死人引起乱子的
◎投机商用“远期支票”套购棉布
◎1954年9月，国家开始发行布票
◎生猪的派购、派养
所谓统购统销的发展，是指继粮食之后，又对食油、棉花也实行统购统销。
食用油是农业主要产品在国民经济恢复任务完成后唯一的一项没有达到战前水平的产品。
我国可供食用的植物油料种类很多，主要有大豆、花生、菜籽、茶籽、棉籽、芝麻、椰子、胡麻籽、葵花籽，等等。1935年我国食油产量为222万吨（各种油料作物折合），1952年只达到169万吨，减少53万吨，只为战前产量最高年份的76％，其中菜籽、芝麻产量约为战前最高产量的一半，花生也只为3／4。油料作物总面积并未减少，减产的原因是单位面积产量降低许多。单产之所以降低是由于经营政策和价格政策的错误。在经营政策上，只注意粮食的增产，未重视油料。在价格政策上，因为误认为1952年“油多了”，导致收购少，价格偏低。如此一来，农民自然无心增产。1953年受灾害影响，山东、河北等花生集中产区皆告减产，致使当年食油总产量比1952年又减少10.8万吨。另外，农民的传统思想也不利于油料作物的生产，有一部分农民认为油料作物是“副产物”、“懒庄稼”，因而耕作粗糙、不注意选种、不愿意施肥。
食油内销和出口并未因减产而缩小，相反却在增加。内销的数量是年年加大，国营公司在城市的销量，1951年为20万吨，1952年为29万吨，1953年为39万吨。以北京为例，每人平均食油消费量，1950年为7斤多，1951年为10斤多，1952年为11斤多，1953年为13斤多。1953年食油销售量比1950年增加122％；天津1953年的食油销售量比1950年增加79％。不仅城市如此，农村中农民也由过去不吃油、少吃油变为吃油量大增，而合作社为了大量掌握豆饼，就在产地就近榨油，就地销售，使城市的食油供应更为紧张。食油出口，在战前的1936年总量为26.8万吨，1952年为29万吨，1953年又增长至33.7万吨，约占总产量的21.3％。出口增加一方面是有买方市场，苏联等国家要的多；另一方面也是国内建设所需，1吨食油可换回4吨钢材。
食用油消耗还与农村生活习俗有关。我国广大农村中，除山东、广东等地以外，农民点灯多用植物油。人们把煤油称为洋油，认为它价钱太贵，不愿花钱买它点灯。这其实是旧中国给人们留下的烙印，新中国的情况已不相同。根据山东临沂县芭堂村的实验，点灯时1斤煤油可顶2斤豆油或3斤花生油。而每市斤煤油的价格，在天津等于0.765市斤花生油，在上海等于0.827市斤花生油，在重庆等于1.37市斤菜籽油。点煤油灯又亮又干净又便宜，省下植物油可供食用，可以外销。因此，解决食油紧缺，还要推动煤油下乡。
解决食油困难的根本办法是增加生产，1953年12月28日，政务院专门作出《关于增产油料作物的指示》。各地也都引起重视，纷纷打增产的主意。根据东北的经验，如果采用大豆根瘤菌拌种，每垧地最低可以增产大豆3％，最高可以增产70％。四川省的一种油菜种，抗病力强，产量也比当地一般品种要高50％～150％。不少地区农民用根瘤菌拌种花生，一般也都能增产50％以上。内蒙古河套区临河县农民张马玉，1953年种胡麻2亩，每亩收310斤，而全区平均产量仅为36斤。广泛地推广这些先进经验，油料产量就会增长。
当然，上述措施不可能立刻见效，为了缓和1954年食油供应紧张状况，中共中央决定对油料作物实行统购，与粮食统购同时进行，不另定时间，也不另立名目。从1954年起在大、中、小城市实行计划供应，时间略迟于粮食计划供应，北京市在1954年3月16日开始取消食油自由市场，对食油实行统销。7月1日起，食油计划供应。定量以面粉计划供应标准的划分为依据，每月供应面粉12斤以上者，每人每月供应食油1市斤；每月供应面粉8斤者，每人每月供应食油10两（16两为1斤）。以后这一标准有所改变，在较长时期内北京食用油是每人每月半斤。
棉花生产情况和油料作物不同，解放初期，为了恢复上海、天津等大城市的纺织工业，曾提出“爱国发家，多种棉花”的口号，并规定了有利于发展棉花的粮棉比价，效果很好，调动了农民种棉的积极性。棉花生产从1951年起连年超过战前最高水平，战前最高的1936年产量近1700万担，1952年已达到2600多万担，为前者的154％。
由于种棉比种粮收益高，因此在1951年农业部召开农业工作会议时，几个产棉省农业厅长一致要求多种棉花，扩大棉田面积。这样农民可以增加收入，国家也可以增加积累。厅长们都会算账，别人都说服不了他们。陈云听了农业部的汇报之后，召集了种棉省的几位厅长谈话。陈云说：现在我国的粮食和棉花都是短缺的，供给人民的吃饭和穿衣都很紧张。随着国家经济发展和人口的增加，紧张的情况将更加突出。我们的生产力还很低，吃、穿两项还不能同时兼顾，只能先顾一头，先解决吃饭问题。历史上闹乱子都是因为没饭吃、饿死人而闹起来的，从来没有因为没衣穿而死人引起乱子的。目前帝国主义还封锁我们，粮食不能进口，我们自己多生产出一些粮食，就会减少我们前进路上的一些困难。我国的耕地不多，多种棉花必然减少粮田，减少粮食，那是危险的。陈云要求大家认清国家经济发展总的情况，照顾大局，把增产粮食摆在农业生产中的第一位，棉田面积不能增加，还要适当压一压，保证粮田面积，增加粮食生产。种棉省的几位厅长在见陈云之前，都以为他们有充分的理由向陈云汇报，满有信心地说服陈云答应他们多种棉花，但是听了陈云一席讲话，都心悦诚服地答应回去做好工作，减少棉田，保证粮食生产。
1953年贯彻陈云讲话精神，棉田比1952年减少了600万亩，棉花减少了248万担。粮田播种面积增加了4168.5万亩，增产粮食59亿斤。（王耕今：《陈云同志关心农业生产的几件事》，《陈云与新中国经济建设》，中央文献出版社1991年版，第347页。）陈云当时还很注意利用价值规律指导农业生产，他已经看到种棉收益多，因此几乎每年都要研究粮棉比价，以利于农民种粮的积极性，又不减少棉农种棉的收益，最终确定8斤小米换1斤棉花的合理比价。
这是涉及粮、棉关系。
另外，还有一个棉布的产、销关系问题。棉布在1950年全国市场上的供应量是5800多万匹，1953年就达到1.3亿匹，按人均消费量看，全国平均每人每年机织棉布的消费量1950年是11.99市尺，1953年已增加到23.08市尺。若将这二者比较一下，就会发现问题了。1951年产布比1950年增加19％，市场销量却比上年增加31％；1953年产布比1952年增加27％，市场销量却比上年增加47％。如以1950年全国棉布销售数字为100，则1951年为173，1952年为230，1953年为343。1953年的增长速度最大。产销不是同步增长的。
由此可见，棉布的紧张一方面是由于我国耕地有限，在粮、棉这对矛盾中，只能就一头做些让步；另一方面是源于人民生活状况的改善以及购买力的提高。
国家在1951年1月就已经开始对棉纱实行统购，公私纱厂自纺的棉纱、自织的棉布均停止在市场出售，由国营公司统一收购。从1951年秋季起，全国各产棉区的供销合作社接受国家委托，开展代购棉花的工作，棉花收购数量逐年增加，1952年供销合作社代购的棉花约占国家收购总量的80％，1953年国家所需要的商品棉全部由供销合作社代购（新华社1953年9月13日报道。）。不难看出，在生产资料的销售这方面已经带有统购统销的性质。所剩的仅是棉布一项了。
尽管国家对棉布已经加强了控制，但仍有投机商居中钻营。
在上海，国营商业逐步扩大对私营染织业的加工、包销，到1952年底流入上海批发市场的棉布，已经减少到占全市私营工厂棉布生产量的23％，但部分投机商仍和国营商业抢夺货源。1953年上半年，他们普遍采取预付定金、高价订货、期票赊销等办法抢购棉布。有的商人用比国营商业高一半以上的价格让织布厂加工棉制品。外地棉布批发商也大量向上海的私营棉布染织厂和批发商抢购。山西太原市聚义兴布号用“远期支票”的办法买去棉布，超过它实际资金所能买的数量的18倍多。当时上海私营棉布染织厂和私商交易中，90％以上是这种远期支票，有的支票从开出到付款时间长达40天。还有的上海投机商和外地投机商结合在一块，进行套购，盲目贩运。有的私商从国营商业买进后，当天就转卖给外来商人，一转手之间获取暴利20％。有的棉布商用其他牌号的棉布冒充畅销布，甚至把次布和不能做衣服的脆布冒充好布出卖。这都加剧了棉布市场的混乱。为此，1954年9月9日，政务院作出《关于实行棉布计划收购和计划供应的命令》《关于棉花计划收购的命令》，从1954年9月起，全国城乡开始凭布票供应棉布。
布票分两期发放：第一期从1954年9月至1955年2月，第二期从1955年3月至8月。为了照顾人民冬季用布，第一期供应数量较多，第二期供应数量较少。第一期购布票在第二期可以通用，但第二期布票不能提前使用。以后改为全年一期，一次发放。
棉布计划供应定量的多少是根据不同地区、不同气候、不同的用布习惯和不同的购买力水平等情况以及适当增加农村供应和少增城市消费的原则来决定的。当年供应全国人民的用布平均每人仍在20.83尺。北京市高于这个标准。北京市工人、干部每人发布票62尺，城市居民42尺，近郊农民及干部35尺，山区农民及干部28尺，平均定量为46尺，较全国平均水平高出一倍多。
在1954年9月至1955年8月年度内，对各种特殊需要，如新生婴儿、结婚、死亡、灾害等用布，也在节约的原则下给以必要的照顾。开始时，部分地区对特殊用布有控制过紧的现象，四川省乐至县宝林乡当时有45对农民结婚，都没有买到特殊用布。四川省温江县一个勘察队要买两尺红布，开了三次证明，都没有买到。这些情况在调整措施后都改变了。
在粮、油、棉实行统购统销以后，还对重要农副产品实行了派购制度，其中最早派购的是生猪。
新中国成立以后，生猪生产逐年增加，1952年底，全国生猪存栏8977万头，比1949年底增加55％，三年间每年增加1000万头。当时生猪是多头经营，中国食品出口公司、土产公司、供销合作社、私营商业都经营，机关、部队也可以自行采购。但尚无大碍，国内市场供求基本平衡。
从1953年起，猪肉供应开始紧张，大中城市和工矿区逢节日市场已供不应求。年底实行粮食统购统销，农民担心买不到饲料，同时食油供应不足，农民需用猪肉熬油吃，因此，春节前出现大量宰杀、出售生猪的情况，甚至发生大批出售壳郎猪（指40～80斤的小猪），宰杀、阉割母猪和溺死小猪等现象。春节过后，生猪上市锐减，城市、工矿区出现猪肉脱销问题。为此，华北地区为保证京、津两市的猪肉供应，采取了每村派购两头猪的办法以解决急需，成为实行生猪派购最早的地区。
政务院认为，随着工农业生产的发展，城乡人民对猪肉的需求量将会更大，生猪生产建立在小农经济的基础上，产量虽会有增加，但在农民生活水平提高的情况下，商品率相对会降低，若遭受自然灾害的威胁，增长速度将是缓慢的，因此，生产赶不上需求的增长将是长期存在的形势。为保证国家出口计划的实现和国内市场与军需的供应，决定扩大国营商业对猪肉的经营。按照政务院的指示，商业部于1954年1月1日成立了中国食品公司。该公司的主要任务是，组织和指导副食品的生产与消费，掌握价格政策，保证大中城市及工矿区的副食品供应，它主要经营的副食品有肉类、蛋品、水产品和水果等。该公司成立后，对外贸易部领导的食品出口公司原来经营的国内业务移交给中国食品公司。4月，中财委发出《关于解决生猪饲料粮和控制猪源问题的指示》，决定全国拿出12.9亿斤原粮和油饼（油饼：油料作物的子实经榨油后剩下的残渣，一般成饼状，也称豆饼。），解决养猪农民对细饲料的需要。
为了确实掌握猪源，中财委要求各地将其中的一部分饲料向农民定购或交换生猪，按100～150斤饲料定购或交换一头猪。同时指出，在交通便利、农民养猪较多的地区，可采取派购的办法，即由合作社在合理价格的基础上，规定农民在一定时间内必须向国家交售一定数量肥猪的办法。这就是生猪“派购”。根据这个文件，黑龙江省选择了20多个点试行“派购”，湖南省普遍试行了“派购”。有的省还试行“派养”，就是向农民布置生产计划，规定农民必须饲养生猪的数字。1955年，结合粮食“三定”，全国有26个省、自治区、直辖市实行了生猪“派养”“派购”，由中国食品公司统一经营。1956年，生猪列为统一收购物资后，才停止了“派购”。
