1947年是国际局势极为动荡的一年，杜鲁门主义出台、莫斯科和伦敦外长会议无果而终、马歇尔计划开始实施、苏联及东欧国家拒绝加入马歇尔计划、九国共产党和工人党情报局成立等事件，宣告了冷战的开始。艾奇逊在2月27日的国会发言中声称美苏之间存在着无法调和的思维和意见大分歧，现在该是分道扬镳的时候了，必须在“民主和个人自由”与“专政和服从”之间作出选择。3月18日美国公布了前总统胡佛向政府提出的建议：在西占区单独建立德国政府、单独缔结和约、停止非**化的一切工作、单方面进行币制改革。此项报告的公布说明美国要走背弃《波茨坦协定》单独解决德国问题的道路。刘金质：《冷战史》（上册），第177页。
根据从1946年到1947年初美国政府内部的对德政策反思，美国基本确立了在西占区组建独立西德国家的方针路线，因此在1947年3月的莫斯科外长会议和11月的伦敦外长会议上，两次拒绝了苏联有关成立全德临时中央政府的建议。同年7月15日，杜鲁门政府正式颁布了新的对德政策方案，即《参谋长联席会议对美国驻德武装力量司令的指令》（简称JCS—1799号文件），该《指令》彻底改变了1945年4月的JCS—1067号文件中所提出的对德管制与占领原则，提出美国的政治目标是：“在德国尽可能快地建立一个政治组织和一种政治生活，它将以经济的幸福安康为基础，并且会在德国国内建立平静秩序，同时对其他国家相互间的和平精神有所贡献。”在此基础上，文件还对成立德国政府、占领区机构、政党政治、非**化、战犯处置以及法制建设等方面提出指导性意见。新政策的经济目标是：“减少过去主要用于制造武器、军火和战争装备的工业；由联合国向德国索要赔偿；鼓励德国人民重建致力于和平目标并被统一进欧洲经济中心的自助型国家”，并对经济的非军事化、赔偿、金融、工农业以及经济机构的组成等问题作出了规定。新政策的文化目标是：“鼓励德国参与文化建设，建立新的国际文化关系，使德国人民能够被吸收到世界民族共同体中。”United States Department of State， Documents on Germany 1944-1985， Office of Historian Bureau of Public Affairs， 1986， pp.124-135.
1947年秋，苏联领导层就东西方在德国问题上日益暴露的种种矛盾表示出极大担忧。苏联外交部欧洲三部主任斯米尔诺夫在10月3日写给莫洛托夫的信函中，提到了西方国家在调解德国问题的政策中出现的一些新动向。斯米尔诺夫认为美英在为单独解决德国问题作准备，并强调：“目前的问题已不止于宣传方式和政治恐吓，而是德国正面临政治和经济的分裂这一现实威胁，以及将携其全部资源加入到美国建立的西欧联盟中去的问题。”斯米尔诺夫致莫洛托夫的公函，1947年10月3日，俄罗斯联邦对外政策档案馆，ф.082，оп.34，п.146，д.7，л.1。转引自М.М.Наринский， Берлинский кризис 1948 - 1949 годы： Новые Документы из Российских Архивов， Новая и новейшая история 1995，
№3.苏联领导人力图阻止事态的发展。依据《雅尔塔协定》和《波茨坦协定》，他们打算保持对苏占区的全面监督并且不放弃对整个德国局势施加影响的机会。联共（布）中央政治局在1947年11月21日批准的、给参加伦敦外长会议的苏联代表团的指示中把签署对德和约提到了首位，强调和约的签订是与恢复“统一的、民主的德国”紧密联系的，并指出在伦敦外长会议期间为争取苏联以下两点建议被采纳而斗争是十分必要的：（1）根据《波茨坦协定》建立民主的、统一的德国政府；（2）召集由与德国紧邻的盟国代表以及曾参加武装抗德斗争的国家代表组成的和平会议否决美国关于召开由对德宣战国家组成的和平会议的建议。联共（布）中央政治局会议决议，1947年11月21日，俄罗斯现代史文献保管和研究中心，ф.3，оп.74，д.39，л.3。М.М.Наринский， Берлинский кризис 1948 - 1949 годы： Новые Документы из Российских Архивов， Новая и новейшая история 1995，
№3.但在同年12月的伦敦外长会议上，美、英、法、苏四国就德国统一问题的谈判在“冰冷和紧张的气氛”中破裂。当月20日的美国《纽约先驱论坛报》甚至公开写到：“德国的分裂将给予我们行动自由，以便将西德纳入西方国家体系。”М.М.Наринский， Берлинский кризис 1948 - 1949 годы：Новые Документы из Российских Архивов， Новая и новейшая история 1995， №3.
1948年1月，英国驻美大使劳德·英沃切普（Lord Inverchapel）向美国国务院递交了一份英国内阁新近批准的文件，该文件清楚地说明了英国政府对德政策的目标是：“尽可能快地建立一个稳定、和平、民主的德国，以避免最终出现一个共产党控制下的德国。”该文件还表示，如果美、英、法和苏联之间无法就德国问题达成一致，英国将与其他西方大国合作，并承诺实施各种必要的经济和政治措施。美国对英国的态度予以积极回应，国务卿乔治·马歇尔（George Marshall）认为在该问题（成立西德政府）上应该有一个革命性进展。Thomas Parrish， Berlin in the Balance 1945-1949， p.161.他在2月20日致函驻英大使：苏联人正在将东德改造成为类似其东欧卫星国那样的极权国家，西方大国现在需要将西德经济与西欧经济相结合。他表示如果不采取这样的步骤，“西德会在将来的某个时间因为某个突发事件而被纳入东方轨道”。Roger G. Miller， To Save a City： The Berlin Airlift 1948-1949， p.17.马歇尔进一步指出：“一个分裂的德国是不可取的，华盛顿并没有放弃以一个统一国家的方式解决这个中欧问题的希望，但建立一个统一的德国不能成为我们在西德地区无所作为、不利于西欧经济整体复兴的借口。”他继续强调政府将采取有效的措施阻止苏联统治德国，反之将是对包括美国在内的西方国家的最大安全威胁。因此，立即将西德经济纳入西欧经济的发展规划是很重要的。John Lewis Gaddis， Russia， the Soviet Union and the United States， New York： McGraw Hill， 1990， pp.184-186.尽管国务卿声称不放弃德国统一的希望，但作为西德地区接受马歇尔计划、融入西欧经济的重要前提，西方三个占领区合并建立统一的政府组织则是一项迫在眉睫的工作。
至1948年初，冷战背景下东西方关系的不断恶化在德国问题上体现得淋漓尽致。美国与苏联在赔款、鲁尔管制和对德和约等问题上的冲突，随着时间的流逝而变得愈加无法弥合。基于国家利益和意识形态的双重考量，美国逐渐转变了对德政策，这与苏联举措互动的直接后果便是推动德国朝着分裂的方向迈进。
二、东西方矛盾在柏林占领区的聚焦
由于分区占领的地缘因素，东西方就对德管制问题的矛盾冲突，在位于苏占区中心的四国共管地——柏林表现得最为突出。苏联在二战末期单独占领柏林的时候，竭力在城市中推广自身的社会制度，苏军于1945年5月17日下令成立市政府，其中的关键职位均被共产党员或者亲苏人员占据。Frank Howley， Berlin Command， New York， 1950， p.98.在财政经济领域，苏军进入柏林后建立在自身严密控制下的银行信贷机构和“自由德国贸易联盟”。W. Phillips Davison， The Berlin Blockade， p.28.在政党政治方面，苏联占领当局尽管于1945年6月10日下令准许成立各类非**政党，但他们并没有让所有政党都受到平等的待遇，而是只支持共产党并为其他政党的自由发展设置障碍。W. Phillips Davison， The Berlin Blockade， p.28.在新闻文化领域，苏方大力扶持受其控制的《每日评论》（Tagliche Rundschau）和《柏林日报》（Berliner Zeitung），同时在印刷份额、出版前审查等方面对非亲苏政党控制下的报纸进行严格限制，柏林广播的宣传主题也被限制在苏方许可的范围内。W. Phillips Davison， The Berlin Blockade， p.29.
当美、英、法三国军队在1945年7月进驻柏林各自的占领区履行职责时发现，亲苏势力几乎控制了整个市政机构，苏联对城市政治生活影响巨大。自从西方军队进驻后，柏林城的政治情况变得复杂，从共同占领的最初日子开始，东西方就暴露出政策取向上的尖锐冲突。沈志华主编：《苏联历史档案选编》（第21卷），第385页。在市政管理方面，早已在西柏林行政机构中占据重要官位的亲苏人员总是在勉强执行西方的命令，甚至在一些重要问题上经常公开违令。例如在美占区的一个社区内，亲苏政党绕开美方直接向自己的成员发布命令。在公共安全领域，在美英法三国军队进入柏林几个月后，仍有部分苏军在西柏林进行物资掠夺活动，最终是在西方的强制干预下才停止这样有计划的行为。此外，苏军还从西柏林绑架了大量德国人前往东柏林，其中不少是市政官员。由于柏林的警察机构处于亲苏官员的领导下，因此，西方对此也无善法。在新闻和传媒领域，西方认为四国协定赋予了他们与苏联分享对位于东柏林的城市电台的控制权，苏联则以电台地处东柏林为由，拒绝让西方介入对电台的管制，在报刊和杂志的出版上也出现了类似的情况，最终四个占领国各行其是，在各自占领区内建立了各种新闻媒体。W. Phillips Davison， The Berlin Blockade， pp.32-33.或参见Frank Howley， Berlin Command， p.93， p.114， pp.110-112.
