不同历史时期，人们对政府职能、功能的认识大不相同。在传统专制社会，政府公认的职能只是由代表“上天”的帝王来“牧民”，来“君临天下”管制草民；在现代社会，越来越多的人认为由人民授权掌握了公权力的政府的职能，一方面是代表公共利益负责国防、外交等只有政府才能提供的国家安全以保证国家存续，另一方面是通过对公共物品的提供与分配，通过公共服务为所有公民提供生存、稳定的必需品，向公民提供经济的和社会的福利。“分配正义”，是政府后一职能的重要内容。
然而，政府应该分配正义并不必然导致政府必然能够分配正义。因为除了要有“分配正义”的良好愿望外，即通常所说“一心为公”“一心为民”的政府，还必须要有保证政府能够切实分配正义的前提。如果没有这种前提，很可能“好事没好办”，甚至加剧不公。著名的北京“天通苑”小区，为这种因政府“分配正义”的前提缺失而弊端丛生提供了经典个案。
与许多国家、地区的“廉价房”类似，天通苑也是政府以“优惠价”（这种优惠的成本说到底也是来自纳税人）为低收入者提供的经济适用房。然而，天通苑许多住房的面积都在140～200平方米，虽然单价不高，但总价之高却是低收入者根本负担不起的。这样，天通苑的多数房子事实上只有中、高收入者才买得起。为低收入者建造的经济适用房当然要以小户型为主，这是“地球人都知道”的事情，但我们的有关官员当时却就是不知道，直到好几年后各方对此提出了强烈批评，政府有关部门才明白此理，对经济适用房的面积作出限制规定，只可惜天通苑的房子已盖得差不多了。由于专为低收入者建造，所以天通苑的房价几乎只是同类商品房的1/4，理所当然应该只卖给低收入者，而且“条文”确实也如此规定。但实际上，为数甚多的中、高收入者却以“经济价”在此买房置业，看看私家车的档次，就知道业主的收入。据报道，不久前一位著名艺术家就是“在天通苑的家中”去世的。由于全社会的信用体系没有建立起来，政府难以核实购房者的实际收入，这也为有关官员可以从中谋取个人私利提供了便利条件。为防止中、高收入者通过种种办法买房，政府也想出了一些办法，现在规定只有拆迁户可以在此购房，经济适用房的房源完全由政府的“建委”掌握，并由政府分配至各对接区定向销售，购房的拆迁户必须提供包括拆迁协议、户口本等证明资料，通过建委审核、在当地拆迁办登记，最终经各区政府或“危改办”确认才能在指定小区认购经济适用房；如果拆迁人姓名更改，则无法购买。但是，在各种“审核”“监督”都非常严格的条件下，仍有一些人可以搞到“房号”，目前天通苑的一个房号已经炒到15万！炒卖房号的中介承认自己有办法拿到空白房号，即使是写了拆迁户的名字也可以“运作”。“不是拆迁房吗？建委不查吗？”一位记者向所有“倒号者”询问这同一问题时，得到的回答却惊人的一致：这些“都是走个形式”。一名中间人承认，从内部拿号早已是“公开的秘密”了。另一位毫不避讳地说：“房号是从内部和开发商一同搞下来的，这是双赢，谁也不咬谁。”（《天通中苑房号炒到15万》，2007年1月9日《北京晚报》）无论是以前的凭“低收入证明”法还是现在的“与拆迁户对接”法，政府实际并无法保证这种良善政策的实施，所以北京市民不无偏激地称天通苑是“劫贫济富”。此说可能过于尖苛，但却是民意民情的真实反映。由于“分配正义”的前提缺乏，用心良苦的“民心工程”反成了“民怨工程”。
这种“适得其反”的情况并不少见，如时下的“教改”也是经典案例之一。应试教育的弊病众所周知，因此政府有关部门作出了“小升初”废除考试、大学录取有各种加分直至“保送”等。动机确足称道，但实施过程中，由于缺乏实质监督，这些措施不是减轻反而加重了学生和家长负担，如小学生不是要考“奥数”“英语考级”“乐器考级”就是交巨额“赞助费”，直至赤裸裸的“以权谋私”，有权者的子女或“关系户”择校、被“保送”上大学更加方便，结果也是民怨丛生。成立国家药监局的初衷本来是想学习国外的先进经验，对医药企业进行监督，防止假冒伪劣药品上市，并通过优胜劣汰打造一批大型医药企业。初衷可嘉，但是在实施过程中，结果却是国家药监局官员的大面积腐败，国家药监局第一任局长郑筱及其下属医疗器械司司长郝某、药品注册司司长曹某、药品注册司化学药品处处长卢某、国家药典委员会常务副秘书长王某近日纷纷因以权谋私下台，百姓嘲笑说：“卖假药的成了局长！”一些假冒伪劣药品反而披着“合法”的外衣上市，危害更大。
事实说明，政府“分配正义”的前提就是建立有效的监督机制使政府权力在阳光下行使，要求政府的政策、法规、措施更重要的是其行政程序、实施过程都必须透明、公正、平等、统一。无数事实说明，如果政府不受监督，如果某种政策在实施过程中既无事前监督又无事后因问题重重而受惩罚，并无必然性保证政府会为切实“分配正义”而努力，因为政府政策、法规是靠具体官员来贯彻实行的。简言之，政府“分配正义”同时就要求强化对政府的监督制约机制制约政府的权力，实际上对政治体制的合理性安排提出了相当高的要求；如果没有这些前提，政府“分配正义”的结果很可能适得其反，造成“劫贫济富”的效果。但如果政府长期不能切实有效地“分配正义”，社会的公平正义就难以实现，必然影响到全社会的和谐共处。
（发表于《南方周末》，2007年1月26日）
