2.国会内部委员会机构变革
除却上述机构方案之外，在国会层面的改革呼声亦此起彼伏。福利政策制定权限在国会层面上亦是十分复杂和混乱，参议院和众议院的农业委员会对食品补贴项目（Food Stamp Program）和营养项目拥有决策权，参议院和众议院管理银行、住房和城市事务的委员会则负责公共住房问题，能源委员会和商业委员会则为公共卫生事项负责，老兵事务委员会处理与退役士兵有关的职业培训、教育和津贴政策事务，众议院的方法和途径委员会（Ways and Means committee）和参议院的财政委员会（Finance committee）则对社会保障和就业激励项目中的专业问题进行监管指导，同时在这些委员会之下还有为数众多的下属委员会对各色福利项目实施管辖权。在立法领域，众议院共计192个委员会和下属委员会，而在参议院中数量亦达到118个。这些数量庞大的委员会在立法层面运转着关系人民生活保障的众多福利项目，所以说协调问题并非仅发生在行政层面，其实立法层面众多机构之间的权限模糊就已经在最顶层预示了福利项目的协调难度。
对国会改革以改进福利事业的呼声长期存在，激烈者认为应当将散布于议院各个委员会整合为一个委员会，对旨在帮助贫困和残疾者的食品营养项目、工作训练项目、住房项目、卫生和福利项目进行统一管理。由于涉及宪法问题，则不便将众议院的方法和途径委员会和参议院的财政委员会亦整合到统一的委员会门下，但亦需消除部门之间的权限重合，同时将老兵事务委员会地位降为统一委员会的一个下属委员会。
较为温和改良者则提出建立一个议院委员会之间互通协商的机制，制定详细的政策来便利政府福利项目的协调运行。通过协商机制可以使得政策的制定者可以提前预期该政策的实施给其他部门的相似项目带来怎样的影响。委员会会议的功能机制将最大限度上减少福利项目的重复和繁冗。
最后一种方案则是要求在联邦公共扶助项目的任何调整之前，必须提供一项公共扶助影响评价报告，在报告中详细地说明改革调整的正当性，该项目实施对其他福利项目的影响，以及对项目受领者的潜在影响。国会委员会的相关立法者一般都缺乏福利项目涉及的专业知识，同时他们又缺乏时间和动力去对专业事项进行全面的了解，更加剧了福利项目之间的不协调。由于缺乏相关领域的实践经验，所以很多立法和项目设计之初没有考虑到后续的影响。如果国会将相关立法权限下放给富有实践经验的行政部门，尽管在相对程度上解决了经验性问题，制定政策更加贴近实际，但亦随之产生民主困境，如何在民主和专家治理之间取得平衡诚然是福利立法领域的难题。
3.州和地方政府机构改革
SJTCC的统一制度：
联邦在福利项目上面临着集中和分权的两难困境，联邦一般不愿意将太多的权限下放到州和地方政府，过分的地方自主性可能会进一步加剧各地福利标准和行政方式的不一致。为了实现联邦福利政策和项目在州范围内的合理运营，联邦对各州有着一般性和统一性的制度安排，一般在统一和个别之间联邦政策较为弹性。以州工作训练协调会（State Job Training Coordinating Council，简称为SJTCC）为例，SJTCC产生自美国劳动部（DOL）管理下的“职业培训协作法”（Job Training and Partnership Act，简称为JTPA）项目，SJTCC的设立来源于联邦的要求，各州必须设立SJTCC以解决JTPA项目在联邦和各州之间的协调问题。SJTCC的主要任务是审查州职业培训项目和职业教育计划是否符合联邦标准，监督服务提供区域（Service Delivery Arenas简称为SDAs）的日常供给计划是否符合州的要求，使用JTPA项目中专项预留资金用于各州的协调事项，对州以下的地方福利政策进行监管。JTPA项目为提高协调性所设置的又一个机构为私人行业协调会（Private Industry Councils，简称为PICs），PICs中的成员代表大多为劳工代表，但同时又有很多地方教育机构代表、公共劳动服务机构人员、社区人员和劳工组织人员参与其中。成员来源的多元性有利于各个阶层和利益团体的意见表达，有助于JTPA项目的内部协调。每个PICs机构按期提供一份两年一度的职业训练计划，其中详尽规定如何将JTPA项目同其他职业培训项目相协调一致。基于福利事业针对个体关怀的特殊性，地方政府由于缺乏行政的灵活和自主将无法满足其特殊的行政目的之需要。SJTCC尽管在联邦和州地方的福利行政协调事务上发挥了重要作用，但就其属性和设立原因来看，SJTCC更多地体现了联邦对地方的干涉和强制规定。地方因其更加富有实践经验，为协调福利项目而针对自身不同的特殊需要，量身定做的适宜政策更惹人注目。譬如新泽西州和康涅狄格州设立了各自的协调会来专门处理地方福利项目的协调问题。
新泽西州的个案实践：
1990年新泽西州就业和培训委员会（Employment and Training commission，简称NJETC）成立，这个委员会同其前身州工作训练协调委员会（State Job Training Coordinating Council，简称SJTCC）的功能和结构区别显著。SJTCC隶属于美国劳动部，是联邦立法的产物，而且其功能仅限于JTPA项目的协调。而新泽西州就业和培训委员会的管辖范围涉及所有公共福利项目。NJETC的成员来自各个不同的政治实体中，委员会成员仅对该组织负责，这保证了NJETC决策的独立性和客观性，并得到法律上的授权和支持。NJETC自运作之初就面临如何重塑劳工培训系统（work-force readiness system）的难题，使得该系统能够方便合理地满足该州所有居民的需要。NJETC认为无论如何定义劳工培训系统，该系统都必须按照市场规律来运作，故NJETC设计出“生产者-消费者”模式（producer-consumer model）来对州政府部门进行权能划分。机构和项目依据其为福利服务的生产者或者消费者进行区分。依照此种分析，州教育部、高等教育部以及劳动部仍为该劳工培训服务项目的“生产者”，而另外其他三个部门则失去了运作权成为“消费者”。根据该原则，“消费者”部门将有权判断何种服务为社会所急需并评价该系统的运作优劣。譬如州人类事务部将参与到劳工培训项目的计划并判断“生产者”部门的日常运作是否达到了预期效果。64个原本分割的职业培训项目将重新整合为15个项目领域，分属三个“生产者”部门管理。譬如州劳动部将统一管理所有美国劳动部资助的项目——JTPA、失业保险以及就业服务等项目。许多其他的项目管理权限亦根据“生产者-消费者”的运作逻辑被各个部门重新分割，学徒培训项目的管理权就从州教育部转移到州劳动部，私人专营学校的管理权原本散布于12个不同机构间，现在亦统一到州教育部门下。这些结构上的变化使得新泽西州能够游刃有余地借用NJETC之力，中立、间接、有力地解决公共扶助项目协调难题。同时所有权理念将刺激管理机构尽心负责公共项目，更广泛的权限使得NJETC在协调能力上大大超越了SJTCC。
为了更好地顺应州机构结构上的变化，又特别成立了特殊委员会来收集实践中的问题，举行听证并参与解决各部门之间的纷争。特殊委员会为公共扶助项目的再评价和机构间争端解决机制开启了一扇新的大门。
同新泽西州类似，康涅狄格州的就业和培训委员会（Employment and Training commission）功能和运作机制大致相同，最大的不同之处在于新泽西州的NJETC是一个独立性机构，而康涅狄格州的就业和培训委员会则同劳动部存在联系，这是由两州不同的历史和行政文化决定的。亦说明机构的组织选择没有固定的模式，尤其福利事业机构组织的构造对各地不同的情况有极高的敏感度。委员会的设立、组织上的重塑诸种改革并不能证明协调机制的完善，只有福利事业受益者们真切感受到生活质量的改善之时，组织法上的改革才实现了福利行政的目的。
四、行政组织法的新考验和旧革新
（一）组织法的“新”考验
近年来随着公用事业民营化的发展，社会福利机构亦开始出现民营化趋势。“自1980年以来，社会福利民营化开始蔚然成风，公共部门承担的社会福利服务任务，以外包等方式转由民间承担。而此间，社会福利中也开始存在了营利机构的形式，借助此种形式，社会福利得以和商业机构联合起来，赋予了福利活动促进市场经济发展之生产力的合理性和价值。”美国福利民营化亦通过外包（contracting out）的形式，即将社会福利服务通过订立合同的方式委托给民间赢利或非赢利机构，由他们来提供社会福利服务。那么这些行使公共职能的私人组织在行政组织法上与传统的行政机构之间是何种关系？现代社会为实现给付行政之目的而赋予的组织形式选择自由是否存在某种限度？就一般理论而言，“行政组织的私法化，一般认为应受到私法或特别组织法规之拘束。其导致的结果之一为母体行政组织由原先自己承担行政任务履行最后责任的角色，转变为对子公司承担监督与影响之责”。承担公共职能的私营组织仍要受原有法律的支配。福利民营化适应了现代社会的发展和人民福利供给的需要，亦给行政组织法带来新的冲击和横向协调的难题。
（二）组织法的“旧”革新
如果说福利民营化实践给行政组织法吹来一股新鲜空气，带来实践上的种种新问题与新思考，那么有关福利行政中涉及的中央与地方的关系，这类有关组织法上的“老”问题可能却很难再引起更深入的思考。然而不可否认的是，福利民营化作为新生事物无法取代传统行政组织在给付行政中的支配地位，无论从供给数量还是涉及地域范围，福利事业仍然属于传统行政组织的支配范围，进一步说，基于福利事业的特殊性质，其亦无法完全交给市场来运作。那么研究组织法中的“旧”问题并非过时和不合时宜，正如本文第三节所讨论的那样，美国福利行政实践在联邦和州组织上的制度创新，不啻是一场头脑风暴，用旧纸笔作出了新文章。
五、借鉴与启示
虽然美国福利改革中渗透着大量联邦制的个案因素，但对于我国的福利组织改革事业仍有十分重要的意义。美国福利行政组织改革的特点就联邦层面上主要有：以福利行政目的为依据，将行政事务重合或者相近的部门予以合并；部门之间的协议交流，制度化的跨部会论坛实现协调沟通职能；去权力化的委员会制度的大量运用。在地方层面上实现联邦控制和地方自主的双赢，通过一系列机制实现联邦福利政策对地方的控制，同时在联邦政策下又充分考虑地方特殊条件，按照各自的州特点作出相应的调整。州工作训练协调会（SJTCC）和新泽西州就业和培训委员会（NJETC）的事例应给我们一定的启示。
在中国实践中亦大量存在着的“省际协议”，这些“协议”在实践中发挥了怎么的实际效用，都是值得进一步研究的问题。在长江三角洲以及泛珠江三角洲地区，“省际协议”的使用最为普遍，“在一定程度上，‘省际协议’日渐成为中国法律的一种新形式，适应了中国地方社会发展和法制互动的需要，是自发形成的一种制度创新模式，贯彻了契约方法论，以平等协商和妥协的方式形成决策和解决现实问题”。然而我国“省际协议”法律效果较弱，执行力较差，在福利政策协议事项上，仍需要借鉴美国福利改革中的部门协议交流与跨地区交流经验，真正做到以实践议题为导向，加强其法律执行力。
“行政组织并非目的，而是手段，须随国家社会环境的变化而不断调整。”作为行政目的实现手段的行政组织，不必拘泥于僵化的形式，要随着社会的发展而不断予以革新，以适应现代社会给付行政的需要。以我国为例，民政部和劳动与社会保障部门的管理体制也逐渐变革。1998年，国家在政府内部理顺了社会保障管理体制，在保留民政部并调整其职能之后，新组建劳动与社会保障部门负责统一管理全国社会保险等事务。除此之外，两个部门的内设机构也发生了相应的调整与并立。经历数次的政府机构改革之后，在部门的设定方面已经较为合理，从整体上来看，中央政府基于财政以及一些需要政府信赖的事务考虑，依旧承担着一定的公共服务以及社会福利提供职能。在地方行政组织层面上，在我国，地方基层自治组织开始发挥着日益重要的作用，譬如研究各地居委会在给付行政中的作用便具有十分重要的实践意义，在这个基础上借鉴联邦制国家的某些经验便十分可贵。总之，基于福利行政特定的行政目的，在保障公民个人生存权和福利权的大前提下，行政组织内部协调事项不妨基于实用主义的考虑，来实现对国民生存照顾的保障。
（作者单位：付士成，南开大学法学院；卢超，上海交通大学凯原法学院）
【特邀编辑：袁智】
