张迎涛
1949年以来，我国的中央政府部门组织法已经走过了60年的发展历程。其间，有过短暂的辉煌，也有过长期的薄弱。回顾60年来中央政府部门组织法的演变，并分析隐藏在演变背后的深层原因，有助于把握我国中央政府部门组织法的变化规律，以更好地推动我国中央政府部门组织法的发展和完善。
一、我国中央政府部门组织法的历史变迁梳理
（一）1949年10月-1954年9月
1949年新中国成立到1954年《国务院组织法》通过的这段时间，是我国国家机关组织法的起步阶段，同时也是中央政府部门组织法的初创时期。在这个时期，中央政府部门组织基本法和单行法受到了同样的重视，大量的部门组织规则陆续出台，为1954年之后继续探索部门组织立法奠定了良好的基础。
1.1949年《中央人民政府组织法》
1949年9月21日至9月30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京举行，通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》（以下简称《中央人民政府组织法》）。
1949年的《中央人民政府组织法》不单是一部中央行政机关的组织法，还是一部当时所有中央国家机关的组织法。根据《中央人民政府组织法》，由中国人民政治协商会议的全体会议选举产生中华人民共和国中央人民政府委员会（以下简称中央人民政府委员会），作为中国人民政治协商会议全体会议的常设机构，并授予中央人民政府委员会行使国家权力的职权。
中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权。在中央人民政府委员会之下，分别设立政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署。其中，政务院为国家政务的最高执行机关，由中央人民政府委员会组织，对中央人民政府委员会负责，并报告工作。
《中央人民政府组织法》中与中央政府部门组织法相关的内容包括：
（1）政务院的人事权；（2）政务院的组成；（3）政务院与所属各部门的关系；（4）政务院的部门组织设置；（5）政务院各部门之间的关系；（6）政务院各部门的职权；（7）政务院秘书厅的设置；（8）政务院及政务院各部门组织条例的制定和批准；（9）政务院各部门的变更。
2.1949年《政务院及所属各机关组织通则》
1949年12月2日，政务院第九次政务会议通过了《政务院及其所属各机关组织通则》。《政务院及所属各机关组织通则》作为当时中央政府部门组织的基本法之一，规定了以下几方面的内容：（1）政务院及所属各部门组织规则的名称；（2）政务院各部门的职权来源；（3）政务院各部门内设机构的设置；（4）政务院各部门内设机构职掌的规定方式；（5）政务院各部门内设机构负责人的称谓及副职设置；（6）政务院各部门辅助人员的设置；（7）政务院各部门内设机构工作人员的任免权；（8）政务院各部门的会议制度；（9）政务院各部门内设机构的变更权；（10）政务院各部门组织条例的批准程序。
3.政务院及所属各部门试行组织条例
（1）政务院及所属各部门试行组织条例的制定程序
在1949年10月21日的政务院第一次政务会议上，根据《中央人民政府组织法》第21条的规定，周恩来总理明确要求各部门尽快制定组织条例，建立工作制度。为了便于各部门制定组织条例有所遵循，他提出先由政务院拟定若干原则，再由各部门自拟，报政务院批准。之后，政务院及所属各部门组织规则的制定程序就是在周恩来总理的前述思路上展开的。
具体而言，政务院及所属各部门组织规则的制定程序如下：
第一，政务院确立各部门拟定组织规则草案的若干原则。1949年10月25日，政务院第二次政务会议讨论了政务院各部门组织通则的几项原则问题。10月28日，政务院第三次政务会议初步通过了在前述几项原则基础上起草的《政务院及所属各机关组织通则》，限令各所属机关依据该通则制定本部门的组织规则草案，交政务院审议。
第二，各部门自行拟定本部门的组织规则草案。政务院初步通过《政务院及所属各机关组织通则》后，各部门便开始根据该通则拟定本部门的组织规则草案。以政治法律委员会为例，1949年11月4日，董必武主持政治法律委员会第二次委员会议。会议听取了关于《政治法律委员会组织条例草案》起草经过的报告，经修正，通过了该条例草案。随后，1949年11月9日，政治法律委员会第一次委务会议讨论了政治法律委员会所属各部、会组织条例（修正草案）。
第三，政务院法制委员会审查各部门自行拟定的组织规则草案。各部门将自行拟定的组织规则草案提交政务院法制委员会，由政务院法制委员会负责审查，并提出修正意见。
第四，政务院参事室审查各部门自行拟定的组织规则草案。在政务院法制委员会审查完毕之后，各部门的组织规则草案会提交到政务院参事室，由政务院参事室继续审查，并提出审查报告。政务院参事室的审查分为三步进行。第一步依下列四项标准作初步审查：①各草案是否符合《中央人民政府组织法》之规定；②各草案是否符合《中央人民政府政务院及其所属各机关组织通则》之规定；③各草案相互之间是否有职权重复或挂漏之处；④各草案在体例和文字上尽可能求其整齐划一。第二步参照法制委员会对各草案的审查修正意见，对本室的初审意见重加修正。第三步邀请各有关机关派负责人员分政法、财经、文教三组会商有关机关间彼此职权重复的问题，每组均邀法制委员会派员参加。此外，各部门的特殊问题，由参事室与各部门单独洽商。截至1949年12月30日，政务院参事室共审查了33件条例草案，唯有贸易部的条例草案尚未送交政务院参事室审查。
第五，政务院政务会议讨论通过各部门的组织规则。例如，1949年12月30日，政务院政务会议批准了《海关总署试行组织条例》；1950年10月24日，政务院政务会议批准了政治法律委员会等四个委员会的试行组织条例。
第六，中央人民政府委员会或中央人民政府主席批准政务院及所属各部门的组织规则。各部门的组织规则具有两种形式：第一种是政务院各部门的组织条例，只规定政务院所属该部门的组织规则；第二种是各级人民政府某个部门的组织通则，既规定政务院所属该部门的组织规则，又规定地方各级人民政府所属该部门的组织规则。各级人民政府某个部门的组织通则一般需要经过中央人民政府主席的批准，例如，1952年8月9日，政务院就将《各级人民政府民族事务委员会试行组织通则》报请中央人民政府主席批准。按照《中央人民政府组织法》第21条的规定，经政务院政务会议讨论通过后，政务院及所属各部门的组织条例本来都应当由中央人民政府委员会批准。但是事实上只有为数不多的几个部门的试行组织条例经过了中央人民政府委员会的批准，而其余的大部分组织条例并没有经过中央人民政府委员会的批准程序，就直接开始试行。或许政务院认为这些组织条例尚不成熟，打算先试行，根据试行的情况作出修改完善后再提请中央人民政府委员会审查批准，但是政务院及所属各部门的这些组织条例一经试行，便试行到了1954年《国务院组织法》的出台，中央人民政府委员会的批准程序终究未能落实。
第七，发布政务院及所属各部门的组织规则。根据当时的习惯做法，各级人民政府某个部门的组织通则一般由政务院发布；政务院各部门的试行组织条例一般由各部门自行发布。一经发布，政务院及所属各部门的组织规则的制定程序就宣告结束。
从政务院及所属各部门组织规则的制定程序可以看出：
第一，政务院及所属各部门组织规则的制定基本上被视为政务院自己的事情。虽然从1949年《中央人民政府组织法》的规定来看，各部门组织规则在政务院政务会议讨论通过之后还需要经过中央人民政府委员会或中央人民政府主席批准，但是事实上要么大部分组织规则没有履行这一批准程序，要么少部分组织规则在履行批准程序时，中央人民政府委员会也没有对其作实质性的修改。因此，可以说政务院及所属各部门组织规则基本上是政务院自己制定的，政务院在建国初期就已经获得了各部门组织规则的制定权。
第二，先有政务院所属各部门，再有各部门的组织规则。也就是说，不是各部门依据组织规则产生，而是各部门在政务院的领导下产生组织规则。1949年《中央人民政府组织法》只规定了政务院应当设立的各部门的名称，然后授权政务院制定各部门组织规则并须经过中央人民政府委员会批准。这就为各部门先于组织规则产生提供了法律依据。
（2）处理部门之间的职权关系问题
在制定政务院所属各部门试行组织条例的过程中，如何处理各部门之间的职权关系问题，尤其是职权重复问题，摆在了国务院参事室面前。从《关于政务院所属各委、部、会、院、署、行组织条例草案审查报告》可知，国务院参事室大致遇到了11个职权关系问题，并进行了相应处理。根据国务院参事室在审查各部门组织条例草案时遇到的职权关系问题及其处理结果，结合新中国成立后60年来我国中央政府部门组织之间职权关系的沿革和现状，至少可以得出以下几点信息：
第一，我国中央政府各部门的职权重复问题始于建国初期，一直延续到现在。除了政务院的院本部机构外，1949年《中央政府组织法》在政务院下共设置了34个部门。这34个部门又可以分为4个委员会和30个部、会、院、署、行。4个委员会中的政法、财经和文教委员会作为政务院的所属部门，既受政务院领导，又指导其所属各部、会、院、署、行，本就极易与所属各部、会、院、署、行发生职权重复问题。30个部、会、院、署、行中，单是主管工业的就有重工业部、燃料工业部、纺织工业部、食品工业部和轻工业部5个部门，如此细致的部门划分，势必发生部门职权重复。后来历届政府的部门数量基本上没有少于1949年的第一届政府，部门之间的职权重复问题成为历届政府都想解决但都未能彻底解决的一个问题。
第二，国务院参事室对各部门职权重复的协调并未发挥有效作用。国务院参事室在审查草案时，如果遇到职权重复问题，就会邀请相关部门进行会商，试图解决该问题。但是从国务院参事室的协调结果来看，有两个现象值得注意：其一，大部分职权重复问题仍然未能得到解决，要么由原职权重复部门共享该职权，要么留待原职权重复部门继续协商；其二，为了解决职权重复，将某项职权进行切割，由原职权重复部门各自享有一部分职权。最为典型的例子就是燃料工业部与重工业部职权的划分。协调结果是：“机器的制造归重工业部主管；机器的修配归使用机器的业务主管部门主管。一个工厂如果兼营制造与修配，其重点为制造者归重工业部，其重点为修配者归业务主管部。”这种在建国初期就出现的部门之间分段管理的职权配置模式，在21世纪的今天已经愈演愈烈，导致相关职权长期不能得到有效行使。
第三，新中国成立初期的政务院部门架构似乎成为压在后来历届政府身上的一种甩不掉的负担。当时，即将出任政务院总理的周恩来指出，“政务院底下，设有三十个单位，这个数目看起来很不少”，但是“苏联今天有六十个部，比我们更多，当然我们也不是要模仿苏联，一切还是由本身的需要出发”。就这样，从建国初期的需要出发，在政务院下面设立了30个部门，这30个部门自然就成为后来我国中央政府部门组织若干次膨胀和精简的基础。多年来机构改革的艰辛历程告诉我们，设立一个部门极为容易，而撤销一个部门却极为困难。建国初期这30个部门的设置，为后来的机构膨胀埋下了隐患，更为后来的机构改革积累了阻力。尽管一直在改革，但是60年来我们始终未能摆脱这种大数字的中央政府部门架构模式。
（3）政务院所属各部门试行组织条例的体例
从政务院所属33个部门向政务院参事室提交的组织条例草案来看，各草案的体例五花八门，极为混乱。为了统一各部门组织条例的体例，政务院参事室提出了以下几项建议，并得到了政务院政务会议的批准。第一，关于机关名称。政法、财经、文教、人民监察四个委员会的名称，一律冠以“中央人民政府政务院”九字。各部、会、院、署、行的名称，一律冠以“中央人民政府”六字。
第二，关于条例名称。各部门组织条例之上，一律加上“试行”二字。
第三，关于条例依据。各条例应一律写明“依据中华人民共和国中央人民政府组织法第18条、第21条之规定制定之”，其特定机关之特定职权，得引用上法的特定条文。各条例均不需引用共同纲领，或政务院及其所属各机关组织通则，或某种会议之决议。
第四，关于职权规定。各委、部、会、院、署、行的职权，可概括规定，其内部第一级机构之职掌，应列举规定。人事机构，应有掌管学习、训练、福利事宜之规定。
