高国舫
提要：要树立科学发展观，最关键的是要完善政绩考评机制，而我国的政绩考评机制还存在很多不足之处。本文探讨了基于科学发展观的政绩考评指标体系的设置；从三个方面研究了政绩考评主体的完善，主要包括评价主体的选择、评价主体素质的提升和评价主体的约束；论述了基于科学发展观的政绩考评机制的基本要求；最后对较成熟的政绩考评范例加以分析，并给予评价和建议。
关键词：科学发展观 政绩 机制
作者高国舫，中共杭州市委党校教授（邮政编码310024）。
近年来，无论是党中央还是基层，越来越强调科学发展观的确立，整个“十一五”规划，其中心就是科学发展观。而要树立科学发展观，最关键的就是必须完善政绩考评机制，因为政绩考评机制在很大程度上左右了一个地区政治、经济、社会发展的基本走向。中国的政绩考评机制一直以来存在不少问题：第一，政绩考评的权利握于少数上级部门手中，公众参与严重不足。第二，政绩考评的内容设置不当，常把一些根本不能列为政绩的东西也强充作政绩考评的必要指标。第三，政绩考评只重视表面的各种指标，却不顾及各自所凭借之条件、基础、成本的差异性。第四，政绩考评过程不够严肃，缺乏必要的制度规范和程序安排。第五，政绩考评的公开度不足，影响考评的科学性。也正因为如此，各地产生了种种“政绩观奇闻”：有顾其一点，不及其余的片面型政绩；也有只求面子，不顾里子的粉饰型政绩；更有花样百出的欺骗型政绩。不但给党和国家造成了巨大的经济损失，也严重损害了党和政府在人们心中的公信力。由鉴于此，近年来，中央和理论界都十分关注政绩考评机制的完善问题，许多地方开始尝试政绩考评机制的创新实践。如绍兴市推出了《完善考核指标体系，加强领导班子实绩考核办法》，长兴县推出了《“分解记实”实绩考核法》，宁海县提出《领导干部政绩公议试行办法》，四川宜宾提出了《党政领导干部量化、经常化考核评价机制》，南京搞了个“万人评议政府”，杭州也搞了“满意不满意”评比。在这些地方经验的基础上，中组部2005年在杭州西湖区又开始实施领导干部考核机制改革的试点工作。因此，目前研究政绩考评机制完善问题，一是很有必要，为了尽早确立科学发展观；二是很有可能，前期理论成果和实践经验丰富。
一、科学发展观视野中的政绩考评指标体系重置
政绩考评指标设置的合理与否，是政绩考评是否科学的首要前提。当今政治生活中的政绩观歧路，很大程度上与不科学的政绩考评指标体系分不开。那么以科学发展观的价值标准考量，当前的政绩考评指标体系应作哪些重置呢？
（一）做好“加法”，及时增设贯彻科学发展观所必需的政绩考评指标
党的十七大对科学发展观的内涵作了详细阐述，指出科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。根据这一精神，政绩考评指标应作两方面拓展：一是外延上的拓展。具体而言：根据全面发展的要求，不但要把经济指标列入政绩考评指标范围，而且还要把政治建设、文化建设，尤其是社会建设纳入政绩考评指标体系。根据协调的要求，不但要把某一特定领域的政绩绝对值列入政绩考评体系，而且还要把它与相关领域比较得出的相对值政绩也列入政绩考评指标体系。根据可持续发展的要求，不但要把目前的政绩列入政绩考评指标体系，而且还要把未来蕴含的发展潜力计入政绩考评指标体系。二是内涵上的拓展。例如，对经济建设政绩指标，过去只看重经济总量指标，现在还须加上经济效益、经济环境、经济竞争力这三个指标。对政治建设政绩指标，过去只重视路线正确指标和政治稳定指标，现在还须加上政治民主化指标、政治法治化指标和政治公正性指标。对文化建设政绩考评指标，过去只重视文化的“纯洁度”和文化产品的生产量，现在还须加上民众的文化素养（文化建设的标的物）、文化氛围和文化产品的文化含量等三个指标。对社会建设的政绩考评指标，过去基本上是不甚关注的，现在应单独成为一个关键指标体系加以强化，目前特别要把社会的公平度（如教育公平、社会保障公平、工资待遇公平等）、社会的活力度（如创业活力、政治参与活力、思想活力等）、社会的幸福度（对环境的幸福度、对生活的幸福度、对制度的幸福度等）这三个指标纳入政绩考评体系。
（二）及时“删减”，剔除与科学发展观关联不大、甚至有违科学发展观价值体系的政绩考评指标
在传统体制下，组成政绩考评指标体系的内容一般有三个来源。一是来自上级领导下达的工作任务。在压力型体制环境中，凡是上级布置的工作理所当然是其下级政绩考评指标的一个主要组成部分。二是本地的主题工作。这是本地干部政绩考评指标的重中之重。三是日常事务性工作。这是干部政绩考评指标的必要组成部分。而以科学发展观的价值标准考量，以往的许多政绩考评指标是无甚必要的，有一些政绩考评指标从根本上是完全有悖科学发展价值而必须加以及时删除的，比如招商引资指标、单纯GDP指标等。
那么，如何对目前的政绩考评指标体系作必要删减呢？一般而言，应根据三项基准方法对传统的政绩考评指标体系作必要删减。一是“红线”删除法。即先根据科学发展观要求，对各部门设置一系列“红线”界限，如每年耕地减少不得多于多少亩，排污指标不得高于多少，基尼系数、CPI指数、PPI指数不得超过多少，失业人口必须控制在多少之内，等等。一旦其某项工作超越“红线”界限，则不管其工作量之多少、工作之艰难程度如何，一律让其该项政绩之成绩为零，甚至为负（即采取倒扣法）。二是“程序”删除法。科学发展观的本意在于要求通过科学的途径实现发展，即主张程序正义至上。基于这一考虑，在考察领导干部的工作政绩时，首先必须以“是否符合程序”这一考量标准对其政绩指标作一番删除，凡是不符合程序的政绩指标，不论其该项政绩实际功效有多大，都须从政绩考评指标体系中加以删除。所谓程序，从大的来说有民主程序、科学程序；从细的来说，有决策程序、执行程序、监督程序、反馈程序等。程序正义才能保证实体正义。三是“职责”删除法。科学发展观要求全面发展，但这绝不意味着要求每一个领导、每一个部门都全面发展，如果每一个领导、每一个部门都执行相同的政绩考评指标，那么，表现在整体上，则必然是工作失衡。“全面”是通过每一个具体领导、具体部门分工合作、互补互动才得以实现的。因此，具体到某一领导、某一工作部门，其所执行的政绩考评指标，须以其工作职责为限，凡是与其工作职责不相吻合的工作，上级部门不能把该工作列入对该部门的政绩考评指标，同时行政法也应赋予其有权不执行该工作任务指标的相应权限，从而使其能在面临一些与其工作职责不符合的政绩指标考评时，有一定的拒绝权和申诉权。
（三）深化政绩考评指标体系的表述，使其更能反映科学发展观的内在要求
传统的政绩考评指标是一种对现状的机械描述，其所反映的科学发展观信息是非常有限的，甚至扭曲的。为此，须对原有的政绩考评指标体系的表达进行深化。
1.对政绩考评指标进行“成本”的表述。即对各项目已取得的政绩应附述其所产生的代价，比如消耗了多少可再生资源和不可再生资源；比如该政绩由此对自然环境造成了多少损伤，这种损伤需要付多长的时间和多大的代价加以恢复；又比如该政绩有无损伤社会和谐，有无损伤党和国家的合法性基础等。以便考评者对该政绩的利弊得失作一综合考虑。
2.对政绩考评指标进行“条件”的表述。即在列举某地领导的政绩考评指标时，要着重阐述其是在什么条件下取得该成绩的，以便对其政绩作出科学的评价。条件的表述包括政治条件——政治形势、干部的整体水准、路线的准确度等；经济条件——该地的经济发展水准、经济的客观环境和产业优势等；自然条件——有无大的自然灾害、地理区位和资源拥有量等。对政绩考评指标进行“条件”表述的目的有二：一是为了弄清被考核者的各种与科学发展观不符合的工作是否受条件所限，是否值得谅解；二是为了弄清被考核者的各项成绩是否是其拥有条件下的最佳选择，是否尽了全力，是否在贯彻落实科学发展观过程中尚有“不作为”之处。
3.对政绩考评指标进行“基础”的表述。即在静态的阐述其取得的政绩考评指标时，还须阐明其取得该成绩时所凭借的基础状况。这种基础应包括两类：一类是其自身原有的基础状况。如原有的失业率是多少，原有的利税数量是多少，原有的基础设施是怎样的，其目的是为了使其现有政绩与基础比照，计算出其政绩的相对值，以便科学考评。另一类是其所在地区、国家的基础状况。如所在地区的平均收入多少，所在国家的人均教育、医疗资源拥有量是多少等，其目的是为了计算其政绩在其所在地区和国家中属于何等水平，以便准确判断其政绩的水平。
4.对政绩考评指标进行“原因”的表述。对政绩考评指标进行“原因”的表述分为两类：一类是成绩之“原因”的表述。应详细表述其成绩的取得多少是凭借客观的形势、一时的机遇，多少是依赖其主观的努力而获得的；应详细表述其成绩多少是集体领导共同获得的，多少是主要归根于某一特定领导的，对集体成绩和个人成绩在考核计分时应有所区别。另一类是失职、失误之原因的表述。工作中出现失职、失误，在政绩考评机制中理当扣分。但在中国，由于各项体制转轨尚未真正完成，导致干部失职、失误的原因非常复杂，应分析具体原因，在政绩考评中区别对待。即在把失职、失误列入政绩考评指标时，应说明这类失职、失误是出于上级对下级的越职、越权瞎指挥，还是源于自身的无能和大意；是保留意见或已提出不同意见情况下无奈执行所造成的失职、失误，还是机械、甚至主动执行错误指令而造成的失职、失误；是由于不可抗力因素造成的失职、失误，还是非不可抗力因素所造成的失职、失误。弄清原因，是为了按照科学发展观要求对其成绩作出科学的测评，根据原因有的可以不扣分，有的可以酌情扣分，又有的则是要坚决扣分。
二、科学发展观视野中的政绩考评主体完善
政绩考评主体由于其在考评中所处的主动地位，因此在整个政绩考评过程中，其作用至关重要。而目前的政绩考评主体设置，以科学发展观的要求来看，有不少需完善。
（一）不同类型领导政绩、不同类型政绩考评指标，应择定不同的考评主体
政绩考评主体一般而言有四类：第一类是主管部门、上级领导。第二类是掌握、分析具体相关考评指标的职能部门，如工管局、统计局、审计局、环保局等职能部门。第三类是中介组织。如统计师事务所、会计师事务所等。第四类是人民及其各类民意代表。过去，我们在研究政绩考评主体时，普遍主张政绩考评主体多元化，认为综合考虑多元考评主体意见，能实现政绩考评的科学化。事实并非完全如此。要科学考评政绩，一是必须明确：一些可量化的政绩考评指标，应由负责这些指标统计、核实的职能部门，来承担政绩考评主体职责，而对一些不可量化的政绩考评指标（如满意、不满意等），则应由上级主管部门、上级领导和人民及其民意代表来承担考评主体职责。而后才能把各考评主体的量化和不可量化的评价折算成统一的分数，作为政绩考评的最后成绩。二是必须明确：对不同类型领导，其政绩考评主体虽可以容纳多元考评主体共同参与，但由于考评对象的不同，各考评主体在其中所占的权重系数应是各有侧重的。一般而言，对一级政府及其领导，由于其政绩的综合性、复杂性而很难量化，故对其的政绩考评，人民及其民意代表应作为主要考评主体，占主要的权重系数。而对政府组成部门及其领导，由于其工作的专业性和某种程序的不公开性，如果由中介组织和人民来充作主要的政绩考评主体，可能会导致考评不公。故应由上级领导和具体职能部门来充作主要政绩考评主体比较合适。
