但是,尽管如此,浙江长兴县的实绩考核也有一些需改进的地方:第一,给干部之目标任务设置不合理的时候怎么办?因为在不少基层,政府之职能定位不是很明确,一些领导、上级会把一些不是其本职范围的,不很符合科学发展观的任务下达给下级部门,面对这种情况,“实绩考核”只强调了要完成任务,而对不适合的任务或不该去执行的任务如何拒绝却没给出正确的答案。因此,照这般考核,很容易导致下级一味跟从上级任务的指挥棒走,而如果当上级指挥棒出错时,下级就不大会去纠正或阻止了。第二,干部实绩记录时既有本人纪实,又有上级部门记录,还有所在单位党组织纪实。三份记录常会出现相互不符,相互矛盾的地方。面对相互不符、矛盾的记录,本应需要有一个中立的部门去调查、核实,需要有申诉、争辩的机会和场所,以弄清是非曲直,但在浙江长兴“实绩考核”中却没有这种相应地设计,而没有调查、核实、申诉、争辩等配合的实绩纪实只会给考评带来无穷的后遗症。第三,在最后进行实绩考评时,走的还是民主测评的路子。这就引发一个问题,即在实绩斐然时,别人不实事求是给予应有的评价怎么办?事实上,实绩考评和民主测评不能混杂在一起,能以实绩说明问题的即依实绩给出相应的测评成绩,不必再走民主测评之路,只有那些无法用清晰的实绩加以衡量的地方,才能以民主测评方法加以弥补。
(四)权重系数分配改革之考核
为了提高对干部考核的科学性,南京市鼓楼区区委组织部搞了个合理分配考核权重系数的改革。这是因为不同的职务岗位对于被考核者素质的要求侧重不同,因此,中共南京市鼓楼区委组织部针对每一个职位的特点进行了要素分析,科学地确定不同考核者各项指标的权重系数,合理组合各项指标。首先,是横向权重系数的分配。对于部门正职的领导干部,他们德和能的高低直接关系到全局工作的好与差,因此,在为他们的考核指标分配权重系数值时,“德”和“能”的权重系数相对较大,对于以配合正职、负责落实具体工作的副职领导,“能”的权重系数与正职相比较则少一些,而对于一般干部注重的是他们吃苦耐劳和其工作任务是否按时按质完成,因此,其“勤”和“绩”的权重系数显然相对于正、副职领导应有所区别。细化到“德”、“能”、“勤”、“绩”等方面的具体条目,各自的权重系数在鼓楼区组织部看来也应是不一样的,以“能”为例,正职领导的一项主要能力是决策,故在其能力方面的“决策策划”项目上分配的权重系数就较大,而对于副职而言,侧重考虑其在“组织协调”方面的能力,相应地项目权重系数也就较大一些。其次,是纵向权重系数的分配,不同层次的干部对被考核者掌握的情况存在很大差异,因而其对被考核者打分的重要性也是不一样的,中共南京市鼓楼区委组织部按照测评者与被测评者的关系将测评者分为上级、同级、下级和其他等四种,在处理结果分析时,对四者评分的权重系数加以区别,上级和同级这两者评分的权重系数较大,这是因为他们对被考核者的了解程度远胜于其他两者,也由于其与被考核者的利益相关性很大,相信他们更能认真地对待考评活动。
考核权重系数分配是为了克服目前统一考核过程中的机械性之负面效果,使考核更能切合每一职位、每一干部自身的特点,这是一种值得推广的方法,不过在实践中这种方法也应注意两点:第一,这种权重系数设计由什么渠道产生应好好研究。它不能由几个组织部官员关在家中闭门造车,也不能由几个学者拍脑袋作设想,而应建立几个调查基地,通过数理模型加以推断,根据历年的情况填入数理模型,而后才能得出权重系数分配结果,这样确立起来的考核权重系数方为适宜。第二,不能过于沉迷于权重系数测评中。权重系数测评只能使测评更加客观化,但它仍然是一种主观的东西。因此还必须以“抽样测评”、“实绩测评”等形式相弥补。
(五)政绩公议
2002年,浙江省宁海县委推出《宁海县党政领导干部政绩公议试行办法》,提出对各镇、乡党政领导班子成员,县级机关各部门担任实职的党政领导班子成员实行政绩公议,其政绩公议办法规定,政绩公议一般应当经过“发布预告、述职评议、实施考察、收集信息、综合评定、反馈结果”等工作程序,政绩公议一般由下列人员参加:县委、县政府分管和联系领导、县级机关有关职能部门、管理和服务对象、人大代表、政协委员以及其他需要参加的人员。政绩公议方式主要包括:考核测评、主管评价、单项重大工作完成情况评定、信访评议和民意测验。
政绩公议有四项好处:第一,政绩公议的发动面广,社会反响远胜于其他干部考察、考评办法。能对广大党政干部产生强烈的震撼作用,能使广大人民真切感受到党政干部、部门之作风、形象的改善。第二,政绩公议过程事实上也是一次民主训练过程。在政绩公议过程中,所有参与政绩公议的社会各阶层人士通过查阅信息、分析信息、探讨信息真伪,直至行使民主权利,使自己切实体会到了做主人的感觉,也为今后政治的民主化过程打下了基础。第三,通过政绩公议打破了以往由少数人决定干部命运的局面,加大了政治的开放性程度。虽然政绩公议的结果也未必科学,但其科学程度较之原先封闭的干部考察、考核方法,应该是科学多了,准确多了。第四,操作起来简单易行。即一切以公议的结果为准,一切服从公议,一切听从公议。这种方法看似武断,但却避免了以往干部考察、考核过程中常见的吵闹、纠纷。
尽管政绩公议有上述种种好处,但也有几个问题应引起高度重视:第一,必须加大政务、党务的公开。使公众在信息完全对称的情况下行使公议的民主权利,在没有实现信息完全对称的前提下不能贸然开展政绩公议。第二,不得在政绩公议前实施行政干预和舆论诱导。更要防止一些实力雄厚的部门利用自己的实力在媒体上为自己作变相广告,突出自己。总之,要保证公众用自己的眼睛看问题,用自己的脑子想问题,真正自主地实施政绩公议。第三,对一些执法部门或专业程度较高的部门,最好不要运用政绩公议的测评方法。否则极易驱使这些部门为了取得好的公议结果而违背执法的规范化和专业化的基本要求,也就是说政绩公议只能对一些窗口单位,服务机构适合采用,但对另外一些行业,公议是不一定合适的,对他们应有专门的专业的测评机构来测评。第四,在实施政绩公议的时候,对公议结果不能一味盲从,要允许被公议者解释、辩护。即政绩公议过程能否搞双向互动,以求更加科学。第五,政绩公议耗时耗资都很大,故而在一些机关作风问题很大的地方、在即将换届的时候,搞一下政绩公议倒也可以,但如果不分场合、不分时候一窝蜂地频繁搞政绩公议,这会使行政成本剧增,最终难以为党政部门所承受。
(六)系统性考核
2001年5月,中组部将包头市列为全国干部考核制度改革试点,包头市经过对近3000名干部的考核实践,总结了六年多的干部考核之经验教训,逐步形成了一套既有完整理论体系,又有完整制度体系和实践基础的新的干部考核制度。这套考核制度包括五个方面的具体内容:一是考核评价主体体系;二是考核评价内容体系;三是考核评价方法体系;四是考核评价结果的生成机制;五是考核结果的综合运用。在这套考核制度体系中,最突出的是包头市在考核手段方面进行了创新。
包头市干部考核手段的创新有这样几个方面:第一,为适应对不同类别干部的考核,将干部考核体系中的考核评价主体和考核评价内容设置为开放的体系,可以根据需要调节考核项目和权重系数,以求能全面、客观、准确地反映不同干部各方面的状况。
第二,包头提出要创造一个良好的考核评价环境。这个环境其目的是要求评价人的评价意愿能在不受外界干扰情况下自主完成。为此,包头市在考核场景的安排、投票的形式上都作了精心设计。第三,包头市提出考核评价过程中,考核的表达方式应是能科学简便地表现评价人之评价意愿的方法,使评价的组织者及评价者都有操作的可能性。(他们认为采用涂卡方法评价干部,是当今评价干部表达方式的最佳选择)。第四,包头市以现代微机读码技术为依托,研制开发了干部考评软件分析系统。通过规范填表和计算机录入,将干部的定性评价转化为定量的曲线和分数,再由定量分析转化为定性评价,这样,被考核者的得分多少、档次优劣和优缺点便一目了然了。第五,包头市还建立了干部考核评价结果评估体系。其具体做法是在各项考核评价程序完成后,由考核组按1000分制单独计分,而后将考核组的计分和民主评价的计分结果进行对照、观察评估“考核组评价”与“民主评价”二者之评价结果的趋同度。如两者之间出现差异较大的情况,便分析原因、复审,以确保对干部最终考核结果的公正、准确。
包头市的考核手段创新在很大程度上是为了保证考核免于陷入失真、失察的歧路。
虽然其手段创新之具体做法可以进一步商讨,但其基本路向是完全正确的。考核手段是一个很重要的因素,而这一点过去很长一段时间内没有引起足够的重视,考核手段上不注意,很容易使干部考察、考核发生失真、失察。当然,追求考察、考核手段的创新一定要结合本地情况。第一,不要把某一地方的经验生搬硬套。一般来说,制度可以有普遍指导价值,但手段、方法基本上都不大有普遍价值,每一地的考察手段创新,主要地还是有赖于本地的同志自己去摸索、研究、总结。第二,在追求干部考核手段创新时,不要为求创新而创新,一切以实用为原则,尤其要反对一些片面追求新闻效应,哗众取宠的手段创新之举。第三,干部考核手段创新应量力而行。所谓量力,一方面是要看财力能否支撑考核手段创新,另一方面要看评价人能否有能力使用新的考核手段。
《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,新华网,2006年10月18日。
王春福:《构建和谐社会与完善利益表达机制》,《中共中央党校学报》2006年第6期。
俞可平:《社会公平和善治是建设和谐社会的两大基石》,《中国特色社会主义研究》2005年第1期。
汪玉凯:《公共治理的和谐是构建和谐社会的关键》,中国(海南)改革发展研究院“政府转型与建设和谐社会”改革形势分析会,www.chinareform.org.cn,2005年。
邓金堂等:《以科学发展观为基础的政府绩效评估研究》,《软科学》2006年第2期。
蔡立辉:《政府绩效评估的理念与方法分析》,《中国人民大学学报》2002年第5期。
刘旭涛:《政府绩效管理:制度、战略与方法》,北京:机械工业出版社,2003年。
徐绍刚:《建立健全政府绩效评价体系的构想》,《政治学研究》2004年第3期。