厦门大学台湾研究院，陈先才
过去5年来，两岸关系和平发展局面的形成与深化，客观上要求我们从一个中国框架出发，构建一个既能反映两岸和平发展现状，又能战略性指向未来两岸和平统一战略目标的理论体系。胡锦涛在中共十八大政治报告强调，要巩固和增强两岸关系和平发展的政治、经济、社会和文化基础，在当前两岸关系和平发展新阶段，积极推动包括两岸政治关系和平发展的理论创新至关重要。两岸政治关系的互动，我们既要考虑到两岸目前各自的政治制度及政治文化、意识形态等现实差异，又要兼顾到两岸关系的历史发展及国际现实。因此，当前两岸政治关系和平发展的理论创新，其本质要求就是要最终探讨和构建一个符合两岸政治关系特色、适应两岸共同发展需要，同时又得到两岸各界支持，也受到国际社会欢迎的两岸政治关系互动机制。
一、两岸政治关系和平发展的理论基础
长期以来，两岸政治关系进展有限，即使是当前两岸关系和平发展新时期，两岸政治互信不足，已明显制约了两岸关系进一步向前发展。因此，化解两岸政治分歧、增进互信，是当前两岸政治关系发展的重中之重，而要推动并有成效，则必须要对两岸政治关系和平发展进行理论上的探索和创新。
事实上，过去很久以来，两岸学术界及两岸政界围绕两岸政治互动的争执较多，其焦点主要聚集在两岸政治关系之定位这一核心议题上。例如包括“一中原则”、“一中架构”、“一中框架”、“一国两区”、“一国两宪”、“一国两府”、“一边一国”、“两个中国”等等论述，都是希望能够对两岸政治关系的性质进行学理上或法理上的某种界定。我们必须要厘清上述论述之真伪，就必须要寻求理论的突破和解释空间。从而为当前和今后两岸之间的政治互动提供理论阐释和理论支持。
就目前两岸政治定位来观察，无论是大陆的一中框架论述还是台湾“独派”的“一边一国”之论述，其根本分歧点还是在以下三个问题：（1）1949年海峡两岸出现的分离状态，到底是中国国家主权的实质分裂还是主权并没有分裂？（2）1949年在中国大陆出现的中华人民共和国政府，它对原先的“中华民国政府”是政府继承还是国家继承？（3）中华人民共和国政府对“中华民国”的政府继承到底是已经完成还是尚未完成？搞清上述问题无疑至关重要。
继承理论是国际法的基本理论之一。区分国家继承和政府继承对于参与继承的国家和政府都具有非常重大而特殊的法律与政治意义。所谓国家继承，是指一国对领土的国际关系所负的责任由别国取代。所谓政府继承，是指在同一国家继续存在的情况下，由于革命或政变导致政权之更迭，代表该国的旧政府为新政府所取代，从而引起的权利义务的转移。但在国际政治现实中，区别国家继承和国际继承仍然相当复杂。因此，区别政府继承与国家继承之关键，就在于发生继承的前后，参与继承的主体——国家是否具有同一性，这才是探讨国家继承和政府继承的前提所在。也就是说，判断政府继承和国家继承的关键并非是否发生了政府非宪法方式变动或领土变更，而是继承前后的国家是否具有同一性。凯尔森认为，“根据国际法，只要领土实质上仍然是同一个，国家也就仍然是同一个”。这是关于国家同一性基本原理的最精确论述。而两岸在1949年前后的情形完全符合这一原理。
很显然，根据国际法之相关论述，1949年以后所发生的中国继承完全属于政府继承之范畴。首先，1949年10月1日宣告成立的中华人民共和国政府，并没有改变两岸原有的国际人格。也就是说1949年10月1日前后，在涵盖两岸的领土上的主权者并没有变更，在原主权者管辖的领土上没有出现新的主权者。即新中国并不是一个有别于1949年前的那个中国的新国家，台湾实体（台湾当局及其治理的台湾地区）不是中国之外的国家。其次，两岸一中是现代国际法的基本规范。开罗宣言、波茨坦公告等国际法律文件明确地承认了台湾作为中国领土之一部分的法律地位，从而使两岸一中、一中原则得以上升为现代国际的基本规范，使国际社会普遍承认在涵盖整个大陆和台湾地区的中华大地上只拥有一个国际人格，只存在一个主权国家意义上的国际法主体，并以中国指称这个国际法主体。而20世纪40年代后期发生的中国内战以及由此造成的两岸分离，并未使在同属一个中国的两岸之间出现一个有别于中国的新的主权者。在两岸分离的前后，中国的领土和主权的完整性并没有产生丝毫的变动，在两岸之间的中国领土范围内并没有产生另一个新的主权国家主体。再次，1971年联合国第2758号决议是联合国和国际社会接受了1949年两岸是政府继承而非国家继承的证据。
而联合国在1971年召开的第26届联大恢复中华人民共和国政府在联合国及其附属机构中的合法席位，并将蒋介石的代表从联合国及其附属机构中驱逐出去，这就是着名的2758号决议。这说明，中华人民共和国政府的合法代表地位已被联合国接受，至此，中华人民共和国政府正式成为世界上唯一代表中国的合法政府。中华人民共和国的成立，是政府继承，非国家继承，没有引起领土的变更，也没有引起国际法主体即国家的变更。中华人民共和国政权取代“中华民国”政权是一个国家内部两个政权的更迭，而不是两个不同国家的建立，台湾仍然是中国不可分割的领土。尽管台湾当局偏居台湾，但在国际法上并不能造成中国的国际法主体资格的分裂，联合国承认中华人民共和国，确认并维护了中国国际法主体资格的连续性和一致性，已从国际法的角度消除了“一中一台”、“两个中国”的可能性。
最后，当前政府继承的复杂性根源在于中国的政府继承尚未完成。由于特殊的历史原因，两岸的政府继承过程并不是一帆风顺，两岸之间的政府继承至今仍然是尚未完成的继承状态。两岸问题之所以没有解决，关键还是政府继承始终没有完成。它不是瞬间完成的，因为两岸围绕政府继承的长期斗争至今尚未结束。台湾当局以“中华民国”名义在中国境内部分领土上实行有效统治，而且还有23个“邦交国”，这种不正常状态也越来越具有某种“合法性”。两岸之间的政治对立实际上是两岸围绕政府继承问题而形成的对立，这是两岸关系的本质问题，但随着时间的发展，这一本质也有一些变化，目前两岸尚未完成的政府继承关系不再是一个必须立即克服的非法状态，而是一个在一定时间内可以容忍的状态。这样就出现了一种在治权尚未统一国家内所没有的现象——在一定条件下，对立双方进入不敌对的和平发展状态。
台湾不是国际法上的国家，因为主权具有排它性，在中华大地这一块领土上不可能同时存在两个主权。因此，虽然当前台湾在其治权管理下有管辖权，但这并不是台湾拥有“国家主权”的原因所在。
从法理上讲，政府是国家的代表，承担着该国在国际法上的全部权利和义务，在发生政府更迭时，作为被继承者的旧政府往往随着新政府的建立而在国际法上消灭。因此，政府继承理论完全是内政理论的延伸，两岸分离在本质上还是内战状态的延续，只是这种延续有其独特性。这也是国际法的缺陷所在。比如国际法的规定只涉及新旧政府的瞬间交替和叛乱政府被镇压下去两种情形的政府继承，现有国际法的政府继承并没有考虑在治权尚未统一的国家内，旧政府的残余割据该国领土的一部分并以“国家”名义长期存在的这种非正常情形。这也是胡锦涛在纪念《告台湾同胞书》发表30周年讲话上所表示的那样，大陆和台湾尽管尚未统一，但不是中国领土和主权的分裂。因此，两岸政治关系的本质就是政府继承关系，但由于国际格局的特殊性所致，中国的政府继承过程比较特殊，也极为复杂，虽然历经60多年，但目前中国政府继承尚未最终完成，仍然在持续进行之中。因此，我们当前对两岸关系定位特别是两岸政治关系定位一定要放在中国尚未完成政府继承这一大的框架中来谈，这样才具有现实可行性，也才有理论说服力。
二、两岸政治关系和平发展的基本内涵
正是由于两岸政治关系的本质是政府继承，而且两岸的这种政府继承目前处于尚未最终完成阶段，其政治属性表现为中国内战的某些延续，因此，两岸政治关系和平发展的基本内涵主要包括以下几个方面：（一）一中框架。1949年由于中国内战而导致的两岸分离之事实并未导致中国领土与主权之实质分裂，也就是说在两岸并没有导致中国出现两个国际法主体，中国原有的国际法主体仍然存在。同时，无论是台湾还是大陆的现行相关规定，都仍然是一中架构，这是当前两岸政治关系互动的最大特色所在；（二）两岸非国与国的关系。两岸一中框架决定了两岸之间的关系绝非国与国关系，而是一国内部的关系。大陆与台湾同属一个中国，而中国既包括大陆地区，也包括台湾地区；（三）反对“台独”。正是由于自1949年以来中国的国家和主权领土并未分裂，两岸仍然是一中架构，反对“台独”分裂活动是两岸中国人的共同任务与共同利益。反对“台独”当然是两岸特色政治互动关系中的重要特色；（四）互不否定对方是“政治实体”。尽管1949年以来两岸分离状态并不是中国国家领土主权的分裂，但两岸隔离的存在却是客观事实。特别是两岸形成了各具特色、适合各自实际情况的政治制度。在当前两岸政治互动中，双方均不以消灭或否定对方为政治前提，这也是两岸政治互动的重要特色。
当前，两岸政治关系和平发展的基本特征主要有以下几个方面：
首先，两岸政治关系是中国内部的政治关系，两岸政治互动的本质是中国内部的事务。这是两岸政治互动的本质特征。当前在两岸一中框架下，两岸的政治互动都是中国内部的政治互动，它是一国内部的事情，而非国与国之间的政治互动，它与中美、中日等国家之间的政治互动的性质有着本质的区别。同时，由于从国际法的角度看，两岸关系的本质属性是政府继承关系，因此，两岸政治关系又与中国大陆内部其他地区之间的政治关系有很大的差异，也与中国大陆与港澳地区的政治关系有所差异。
