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第10章 政治模式:具有印度特色的联邦制与议会民主制(5)

2.英国直接统治时期。面对英国殖民者对印度的残酷剥夺,印度人民始终没有放弃抵抗。1857年5月10日爆发的印度士兵起义,很快发展成为一场席卷全国的民族大起义。虽然这场起义最终被镇压,但这次起义却成为现代印度历史的主要转折点,东印度公司却受到沉重打击。1858年,英国取消东印度公司,由女王对印度实行直接统治,由印度总督代表女王进行管理,英印总督任期通常为5年,拥有包括任免各部长官,否决议会所通过的法律或批准议会所否决的法律,颁布紧急法令,掌管武装部队,解散议会和停止宪法生效等权力。

这一阶段与前一阶段相比,英国对印度的统治方式发生了明显变化,这种变化就是印度人开始参与政府管理,印度逐步向自治方向发展。英国吸取了东印度公司最终失败的教训,开始对英印统治体制和统治政策进行调整和修补。英国向印度邦王公、酋长、印度人民宣告英国维多利亚女王即印度女皇,承诺在英国法律的管制下享有和英国人同等的待遇。作为这种所谓同等待遇的一个显著标志就是英国同意吸收部分印度上层人士参加国家管理,虽然实权仍掌握在总督和印度事务大臣手中,但无论如何这都是一个变化,因为这意味着印度人开始有机会参与国家政治生活。此后,由于印度人民持续不断的反抗,这种趋势越来越明显,变化越来越大,逐步向建立印度自治政府的方向发展。1917年蒙太古接任印度事务大臣,提出了“蒙太古方案”。这一方案的主要内容就是“要使印度人更多地参与各个行政部门,并逐渐发展自治机构,以便作为英帝国一个完整部分的印度进一步实行责任政府”。此后,印度人参与政府管理的机会越来越多,印度自治的步伐越来越大,获得的自治权力越来越多。1919年英国议会通过印度政府法,这是第一次世界大战后的第一个印度政府法,1921年开始实施。该法规定,从1921年起挑选3名印度人出任参事。原帝国立法会用两院制代替,两院即立法大会(下院)和国务会议(上院),两院议员都由选举产生,该政府法还规定省级行政机构实行“二元制”,将行政权分为两类,分由不同机关来执行。县级行政机构一般设县长、收税官和法官等职位。县这一级的行政结构一直延续到英国殖民统治结束之时。1935年英国议会再次通过印度政府法,对印度政治体制再次进行改革。该法规定在中央政府实行“二元制”,即“移交事项”由总督本人管理。在英印各省,实行省督制的省实行自治,由省督治理,部分省立法机构设立法会议和立法大会,即实行“两院制”。各省的选民条件有所放宽,妇女开始有了有限的选举权。1937年10月,按1935年印度政府法规定,印度建立联邦法院,设首席推事1人,陪席推事至多6人,均由英王任命。英国主导建立的政治体制一直延续到印度独立前夕,成为独立后印度政治体制的基础。

三、独立以来印度政治制度确立和发展

1.独立时的选择:议会民主制的确立

政治制度是否适合于本国历史传统和现实国情,决定着一国现代化最终能否成功。一国在实现现代化的进程中选择什么样的政治制度,是多种因素综合作用的结果。纵观各国历史,西方发达国家现代化属于内源型现代化,这些国家的政治制度都不是短时间内仓促选择的,基本上都是伴随着现代化历史进程逐渐形成的,期间多种力量反复博弈,多方利益相互妥协,现代化目标实现之时也是这些国家政治体制成熟之时。而发展中国家现代化属于外源型现代化,这些国家的政治体制的形成与西方发达国家不同,它们大都是在现代化刚刚起步的时候就选择确定了本国的政治体制。至于这些发展中国家之所以为什么会选择某种政治体制的原因则各不相同。

就印度而言,独立之时同样面临着政治制度的选择问题。1947年8月15日印度自治领成立,印度获得独立。随后成立制宪会议,与会代表在对印度独立后实行什么样的政治制度进行讨论时,并没有多大分歧,基本一致同意印度实行民主政治。1949年11月,制宪会议通过《印度宪法》,1950年1月26日宪法生效,印度正式建立民主制度。应当说,当时的印度之所以毫无争议的就决定实行民主制度并不奇怪,印度已经具备实行民主制度的基础和条件。关于这一点,我们将在后面章节中进行阐释。

确定实行民主政治后,印度还面临采取美国式总统制还是英国式议会制的问题。这两种模式的主要区别在于政府首脑的产生方式不同,而政府首脑在政府运行中具有关键性作用。在这个问题上,和普遍原则上同意实行民主政治不同,制宪会议代表之间有一定分歧。但总的来说,由于英国殖民者已经在印度建立起议会制雏形,而且领导印度独立的国大党成员大都在英国生活或学习过,特别是国大党已经在中央和地方按议会制掌权,议会制运转情况良好,国大党各级领导不愿放弃议会制,所以大部分人都主张实行英国式议会制。

至此,独立后的印度正式选择了自己的政治制度,议会民主制正式在印度确立并开始运行。从上述回顾可以看出,印度选择实行议会民主制与英国的殖民统治有密切关系。正如一位印度学者所说,印度宪法的作者几乎原封不动地接受了英国的议会制度,而独立运动期间提出的种种选择均已被放弃。

2.尼赫鲁时期:国大党一党独大及其原因

按照西方启蒙思想家的构想,议会民主制这种政治制度的核心在于多党竞争,不同的利益集团通过议会这个平台进行博弈,实现对政府权力的制约。但在印度独立以后相当长的一段时间,却没有形成多党竞争的政治格局,而是国大党一党独大,长期控制印度政坛,国大党领袖尼赫鲁连续连任总理。因此,在尼赫鲁总理执政时期印度被普遍认为是非西方世界中少数几个政治稳定的民主国家之一。(孙士海:《印度政治五十年》,《当代亚太》,2000年第11期。)这种稳定的主要原因就来自于国大党的一党独大,其他政党无力对其构成挑战。从中央政府层面来看,1952、1957和1962年三届人民院大选中,国大党分别获得议席总数的74.5%、74.5%和72.9%,均是绝对多数;从地方政府层面来看,在各邦的立法会议选举中,除印度共产党在1957年的喀拉拉邦选举中获胜之外,其他时期全部是国大党获胜,分别获得议席总数的68.2%、65.7%和58.37%,也全是绝对多数。可以说,这一阶段的印度,在某种意义上与一党执政没有本质区别,而一党执政的政府表面上看在都是相对稳定的政府。

其实,这一时期,国大党在印度政府占据绝对控制地位,形成一党独大的政治格局,并不奇怪。这种现象并非印度所独有,而是二战后独立的发展中国家十分普遍的一种现象。这种政治格局本质上是独立斗争时期的政治格局在国家独立后的一种惯性延续。之所以会出现这种惯性延续,原因是多方面的。

第一,从政治资源角度来看。一般情况下,在发展中国家,长期占据控制地位的政党都是领导本国获得民族独立的政党。由于成功领导了长期而艰巨的独立斗争,为本国获得国家独立作出了巨大贡献,这个政党因此赢得了广泛的民意支持,获得了权力来源的合法性,因而具有雄厚的社会基础。此外,在领导独立斗争的过程中,这个政党已经建立起比较完善的组织结构,具有强大的组织动员能力,这也是其他政党短时期内所难以拥有的政治资源。因此,不论是多党竞争还是一党执政,这个政党所拥有的政治资源在刚刚独立的一段时间内是其他政党所无法抗衡的,其他政党短时间内根本不可能具备向其挑战的政治资源。

第二,从政党发展角度来看。政党如同一个生命体,必然经历诞生、成长、成熟和衰老等不同阶段,如果一个政党不能随着时代发展对本党进行改革创新,任何政党最终都必然走向衰亡。由于刚刚成功领导国家获得独立,政党正处于上升成长阶段。一般情况下,处于上升成长阶段的政党及其成员由于刚刚获得执政地位,执政时间尚短,还保持着政党成立之时以及领导独立斗争之时所具有的蓬勃朝气和昂扬斗志,官员还没有官僚化,党内也没有沉重的官僚气息,自然会赢得民众的拥护。处于成长阶段的政党领导也大都能保持独立斗争时的良好作风,重大决策能够听取各方面意见,平衡各方利益,从而能够使政党不至于在重大问题上犯下重大错误,防止政党受到致命打击。

第三,从政党衰败原因来看。权力腐败和经济衰退是最容易击垮政党的两个问题。但在一个政党刚刚取得执政地位的时期,这两个问题一般都还不严重。在权力腐败方面,由于刚刚获得政权,一般情况下都还能对权力的使用保持高度警惕,因此很少发生严重的腐败问题。在发展经济方面,政党刚刚执政时也基本都能提出符合本国当时社会发展阶段的经济政策,加之一般发展中国家在独立之前经济基础都比较薄弱,在独立后短时间内常常都能获得比较快的发展速度,经济社会状况一般会发生较大改观,特别是在经济平等、社会公正等方面,在执政之初更是被摆在首要位置,因此能够吸引社会各阶层特别是占人口绝大多数的社会底层民众的支持。上个世纪50年代的国大党就是这样,尽管当时出现了较大规模的脱党现象,但总的来看,其下层社会基础不断扩大。(孙世海:《印度政治五十年》,《当代亚太》,2000年第11期。)

第四,从权威的理性化过程来看。根据马克斯·韦伯的理论,正当的权威不外乎三种历史形态,即传统型权威、魅力型权威、法理型权威。政治现代化的过程就是传统型权威经魅力型权威向法理型权威转变的过程,魅力型权威是必然的过渡阶段。这一阶段由于魅力领袖的存在,权威往往比较稳定。大部分发展中国家获得民族独立之后的一段时间内都处于魅力型权威阶段,领导民族独立的政党领袖成为个人魅力型权威,在很长时间内掌握国家权力,居于统治地位是必然的历史现象。在印度,自从甘地遇害后,尼赫鲁的名字就成为印度的代表,在印度具有无可匹敌的影响力,属于典型的魅力领袖,由其领导的国大党长期处于执政地位是自然的事情。

总的来说,在各种因素的共同作用下,印度独立后相当长的一段时间内,国大党都在印度政坛占据了绝对控制地位,这种状况一直持续到尼赫鲁逝世。这一段时期,印度政坛保持了相对稳定的局面,这种相对稳定的局面也使印度平稳地度过了国家独立后短时间可能出现的动荡局面,并解决了当时面临的很多棘手问题,为印度现代化进程奠定了一个良好基础。

3.后尼赫鲁时期:国大党开始衰落及其原因

国大党在印度政坛的主导地位在尼赫鲁去世之后开始改变。1964年5月27日,为印度奋斗一生的尼赫鲁病逝。尼赫鲁的去世某种意义上标志着印度政治现代化进程魅力领袖阶段的结束。印度政坛由此进入后尼赫鲁时期,这一时期的显著特征就是国大党开始衰落,其他政治势力开始崛起并逐渐发挥影响。1967年的第四次大选成为这一进程的转折点。在这次大选中,虽然国大党仍然在中央政府保住了执政地位,但也是勉强获胜,仅仅获得54.6%选票,已经失去往日动辄获得绝对多数的优势地位。如果说,国大党在中央层面的选举结果还算勉强可以接受的话,在各邦的选举则可以用一败涂地来形容。这一年,全国17个邦中,国大党仅获得席位总数的48.6%,在8个邦失去执政地位。此后,一直到1988年,国大党只能在中央执政,地方上基本上有半数邦由其他政党轮流执政。即使是中央政府,也出现了1977-1979年由人民党短期执政的局面。很明显,国大党在印度政坛一党独大的局面已经结束。国大党走向衰落的同时,其他政治力量开始崛起,地区性政党开始发挥作用,全国性政党也正在形成并逐步壮大。值得注意的是,国大党的这种衰落一直持续到90年代后期,印度政坛正式形成多党竞争格局。当然,这里所说的国大党衰落并不是指国大党已经是一个濒临灭亡的政党,而是说它在印度政坛的地位再也没有刚刚独立时的那种绝对控制局面。今天印度政坛已经出现了足以和国大党抗衡的政党。从国大党在大选中的得票率就可以看出这种趋势。在独立后的前三次大选中,国大党的平均得票率为46%,第四次到第八次大选的得票率平均为42%,第九次为39.5%,第十次为36.5%,第十一次为29.7%。第十二次为25.8%,第十三次为28.4%。

曾经在印度政坛长期独领风骚的国大党为什么走向会衰落?这个问题和国大党为什么会长期一党独大一样,也并不是国大党一党的遭遇,而是很多国家的很多政党的经历。第二次世界大战以后,很长一段时间里很多国家都是一党长期执政,即使有定期的民主选举,也基本上是走走形式,最终都是该党获得大选胜利,该党领袖轮流做庄成为本国政府首脑。但随着时间的推移,这种情况逐渐发生了变化,特别是冷战结束前后,很多国家长期执政的老党、大党先后失去执地位。之所以出现这种局面,原因也是多方面的。

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