自1998年5月青岛政务信息公众网作为我国第一家政府网站建立以来，到2010年底全国各地已开通4万多个政府门户网站。这些网站的有效运行，为公众通过互联网了解政务信息、办理公共事务、提交意见建议、监督政府效能等，提供了便利条件。其中，一些信息充分、功能完备、交互及时的“亲民”网站，受到了网民的肯定和赞许；但另一些政府网站也存在着有名无实的状况，比如有的带病毒、网速慢，有的留言多、回复少，有的信息散、查阅难，甚至错误频出，以致公众参与缺失政府网站如何“网络”民心，这反映出政府网站的运行机制还不够健全，特别是对网民通过互联网向政府提出的信息诉求和办事诉求，在回复和处理上缺乏规范的制度约束和保障。建立网络发言人的根本目的就在于有效解决这一问题，通过提升政府与公众的网上交流质量和公众的信任度、接受度、满意度，提高政府的公共服务效能，树立和巩固政府的良好形象。因此，政府网络发言人的功能定位必须从公众对政府网络交流的期待出发，解决好及时性、互动性、有效性和实用性的问题。
网络发言人在政府工作的运行体系中不能凭空设立，必须与政府的服务和办事机制进行有效对接，满足公众对政府网络交流的期待。要使网络发言人成为政府与公众的网上交流的“第一链接”，通过为公众提供实实在在的服务，为政府树立形象、“网罗”民心。立足于目前政府所提供的公共服务内容及其相应的工作机制，政府网络发言人的功能定位要解决好与政府新闻发言人制度、信访投诉制度、办事公开制度和咨询服务体系的有效对接，使网络发言人成为政府为公众服务的便捷通道，并通过网络问政这一公开透明的操作流程，将政府的服务内容、服务质量和服务效率置于公众监督之下，实现政府与公众交流互动基础上的社会和谐。
§§§第一节网络发言人与新闻发言人制度
与政府新闻发言人制度相比，网络发言人除了在政府新闻资讯的及时供给上与新闻发言人共通共融之外，其在功能定位上更加注重政府与公众之间的网络意见互动。一方面，政府网络发言人根据不同社会个体的具体信息诉求，提供相应的政务信息和相关问题的解释，使公众获得自身想要得到的政务资讯；另一方面，网络发言人就公众提出的具体意见和建议进行回复，针对具体问题和不同人群的观点进行交流讨论，使政府的思路、决策和工作措施能够为更多的人们所理解、认同和支持，特别是对于持不同意见和观点的人也能给予一种理性说明和情感回馈。因而，网络发言人是新闻发言人制度的有益补充，它比新闻发言人更能够保障政府与公众的实时交流与沟通，进而提高政府的公共服务水平，也为政府树立起良好的服务形象。
一、 直面公众个体的发言人
新闻发言人在通常的情况下是面向新闻记者，通过新闻媒体报道，实现政府与公众之间的信息传播与意见沟通。网络发言人则是更多地直接面向公众个体，以网络传播为通道，以在线的方式面对面地直接向公众传递政府信息。从公众接受信息的角度，新闻发言人的提供的信息大都需要新闻记者的转译和媒体的传播，才能到达受众，媒体的价值框架和观点与信息一道对受众认知产生影响；而网络发言人则是直接面向受众提供信息，并与之交流，使受众个体能够在一对一的信息交往中形成自我认知。虽然网络发言人提供的信息同样可以通过媒体记者进行大众传播，但这一传播过程中往往不再是发言人的单一信息发布，网友通过网络平台与发言人的交流内容和过程，也会一同进入记者视线，成为媒体报道与传播的内容。可见，网络发言人的行为传播不仅仅包括其提供相应政务信息态度、内容和方式等方面，还包括与网友就政务信息及其观点、意见的交流过程。这就对网络发言人提出了更高的媒介素养要求，网络发言人的一言一行都置于网络传播的公共监督之下，并且有相当一部分活动也将被传统媒体所关注与报道，形成更大的社会监督合力。
二、 媒体议程的“源”与“库”
我们在网络发言人的具体工作实践中发现，很多网络发言人与网民交流的问题和过程，都被作为新闻媒体的报道由头、新闻素材或是评论题材，有的媒体则直接将双方交流情况作为新闻报道的内容。这不仅说明新闻关注，而且引导了媒体的新闻议程。
从网络发言人对媒体新闻议程的影响来看，发言人与网民的交互活动既是新闻报道之“源”，又是新闻追踪之“库”，可以起到激发媒体议程、储备媒体议程和沉淀媒体议程的作用。分析南京地区的新闻媒体报道，都市类媒体经常会从网络问政的平台上，选取市民的发帖和发言人的回复，作为新闻报道的议题，有的还持续跟踪其进展情况直至给出问政结果。如果网络发言人回复及时、处置得当，则能够引导媒体议程为政府工作树立良好的形象；如果发言人在交流过程中敷衍、塞责，就会成为质疑和批评的对象，使政府工作形象受损。可见，网络发言人对媒体议程的激发具有双向性，或被放大工作成效，或被监督批评，其选择权不在发言人自己手中，而是由媒体决定。因而，网络发言人惟一的法宝就是尽职尽责。同时，网络发言人也为媒体储备了新闻议程。虽然不是所有的发言人活动都被传统媒体加以报道，但是发言人在网络问政平台上的活动为媒体建立起了一个议程库，媒体随时都可以到这个平台上去搜索其所关注内容，并根据各自的报道策划加以选取。与此相对应，媒体的相关议程也能够沉淀到网络发言人的活动平台上来，通过报道积累，进一步加重网络问政的舆论力量。把握好、发挥好、运用好对媒体新闻议程的影响作用，是网络发言人重要功能定位，在这一点上并不亚于新闻发言人的功能。
三、 网络“共景”监督
网络发言人与新闻发言人一样，其活动都是置于大众媒体的监督下。但是，网络发言人所直面的监督更多是网络“共景”下的监督，它的监督力量或者是产生的监督效应，往往要大于传统媒体的监督。由于网络是所有人对所有人的传播，网络监督也就成为所有人对所有人的监督，所以称之为“共景”监督。“共景”监督有三个明显的特点，即从舞台到围观、从评说到参与、从潜话语到显话语。传统媒体的监督作用更像一个剧场，把监督对象放到舞台上，公众认知来自于媒体报道的“舞台”展现；而网络监督则是把监督对象放到大众中间，网民不仅看到某些媒体所关注方面，还能够从媒体报道没有涉及到的方面来看待监督对象，发表评说、发泄情感，其网上表达与监督对象一起进入到人们的视野，形成舆论升温效应。同时，在网络“共景”监督中，网民不仅仅是评论监督事项，发表个人观点和意见，而是共同参与到监督过程中来，提供或搜索与监督对象有关的信息，延伸监督的信息链条，扩大监督范围，使舆论进一步集聚起来，形成网络热点。事实上，网民在网络“共景”监督中的角色，已经由传统意义上的观众或是评论员，转变为直接的参与者和实施者角色，个体监督权充分得以实现。当然，有时个体监督权在网上也存在滥用的倾向，会触及到个人隐私，出现信息暴力和话语暴力，破坏网络传播秩序。此外，网络“共景”监督还将存在于不同话语体系中的潜话语变为公开传播的显话语，引发“雷人雷语”效应，如郑州房产的官员的“替党说话还是替百姓说话”、江苏官员的“哪个让你直播的”、成都交警的“我只为领导服务”等。之所以出现如此多的政府公务人员雷语事件，除了某些官员自身认识存在误区外，不能够随着场景和交流对象的不同，及时实现工作话语与大众话语的转换，也是一个重要原因。日常存在于某些领域中的潜话语，一旦通过网络监督成为大众生活中的显话语，能否经得起推敲，需要仔细掂量。因此，网络发言人在与网民的交流过程中，要主动将工作中话语体系转换为与大众交流的日常话语，要立足于普通民众的角度而非官本位，多一些换位思考，用真情实感与网民交流。
§§§第二节网络发言人与信访投诉制度
2005年5月1日起施行的国务院《信访条例》，从保持各级人民政府同人民群众的密切联系出发，对保护信访人的合法权益，维护信访秩序，作出了明确规定。各地政府在实施这一条例的过程中，结合本地实际对条例规定的事项内容，进一步加以细化和落实，形成了领导接访与部门接访相结合、主动下访与被动接访相结合、首访负责与包案处理相结合的信访投诉接待与处理制度，收到良好成效。但客观上也存在着信访渠道不畅、信访质量不高、信访案件积压和越级信访等问题，以至于网络发言人制度探索之初，网民通过网络问政平台反映了大量信访事项。应当说，网络发言人制度建立的目的、方向和原则与信访制度是一致的，但在意见表达、交流互动、工作实施和舆论影响上又有所不同。网络发言人应当作为信访制度的延伸，将其工作平台与信访体系进行有效对接，在借助信访机制开展工作的同时，实现公众对政府满意度提升的目标。
网络发言人制度与信访投诉制度的一致性，首先在于两个制度设立目的是一致的，都是为了倾听人民群众的意见、建议和要求，在工作中主动接受人民群众监督，努力为人民群众提供更加优质的服务。可以说，两者都是为了更好地实现以人为本、执政为民的政府工作目标。其次是两者的工作方向一致，都是要畅通信访投诉渠道，为公众提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。《信访条例》对信访渠道进行了界定，包括书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，而网络发言人的工作就是要建立一个政府与公众沟通交流的无障碍通道，它们的关键都在于所建立的民意通道是否通畅、有效。再者，网络发言人制度与信访投诉制度的工作原则也是一致的，即属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合，并且都规定了相应的处理程序和时限要求。由于两者之间的共性，在网络发言人工作中必然接到大量的信访投诉，所以网络发言人工作平台与同级政府的信访工作体系之间一定要紧密衔接，及时处理好有关信访投诉事项。
虽然网络发言人制度与信访投诉制度之间存在着共性工作，但两者不是简单地等同，它们的差异性也很明显。差异之一是意见投诉的公开与非公开。作为信访来讲，公众的意见投诉是不公开的，无论是书信、电话，还是电子邮件。但在网络问政的平台上，投诉人向网络发言人提出的诉求事项是公开的，一方面网民只要点击浏览该网页，都可以看到，而且还能够通过转发予以传播；另一方面，媒体也可以就投诉内容进行公开报道，将其纳入媒体议程。差异之二是在线交流接待与当面接待。网络发言人是通过在线方式与网民交流，不需要当面接待；而信访则包括面对面走访，特别是要求各级人民政府、县级以上人民政府各工作部门的负责人接待重要来访，很多地方都专门设立领导信访接待日，由担任领导职务的部门领导轮流接待群众来访，处理多次重复上访的信访问题、影响面较大的重大信访案件和上访人员强烈要求局领导亲自接待的信访案件等。差异之三是执行的非强制性与强制性。网络发言人面对的公众网络问政，在执行层面总体上讲是非强制性的，包括公众可以选择不同的网络平台来提出问政事项，网络发言人也可以在不同的网络平台上进行答复交流。虽然从网络发言人制度本身的设立上，提出了一个答复和办理时限上的要求，但它主要是通过舆论评价、内部通报、领导批示等方式来维持运行和督办问责。而信访执行则是强制性的，《信访条例》规定县级以上人民政府应当设立信访工作机构，必须履行相应的职责，包括受理、交办、转送信访人提出的信访事项，承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项，协调处理重要信访事项，督促检查信访事项的处理等。对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和信访条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。同时，将信访工作绩效纳入了公务员考核体系。差异之四是公共舆论压力与内部压力。虽然，网络发言人在公众投诉及意见交流方面总体上处于非强制性，但他们需要面对的是公共舆论的压力，一旦对公众投诉处理拖拉或意见交流不当，就要受到公共舆论的批评和谴责。而信访处理事项的强制性要求并不诉诸公开传播和公共舆论，工作中则主要是内部责任追究的压力。
