2.3 财务监督与会计监督
2000实施的《中华人民共和国会计法》规定会计监督的主要内容包括：企业是否依法设置会计账簿；会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料是否真实、完整；会计核算是否符合国家会计制度的规定；从事会计工作的人员是否具备从业资格。学者们也纷纷对会计监督进行了界定，如陈毓圭（1995）认为会计监督是在处理价值信息的过程中对企业生产经营和财务活动的合法性、合理性和有效性的监督。财务监督与会计监督处于两个层次，财务监督主要是对企业发生的涉及财务收支事项进行监督，是第一重监督。会计监督则是在核算过程中对财务收支进行再监督，是第二重监督。会计监督除了要对财务活动进行再监督以外，还应当对生产经营活动中的非财务活动进行监督。张世兴等（1995）指出会计监督主要表现在对会计核算过程中背离会计法律、规范的经济事项进行的监督，是在核算过程中对企业发生的财务收支进行的再监督。伍刚（1996）也认为会计监督包括了财务监督。王跃武、伍中信（2005）把会计监督的对象分为三个层面：第一层是使用价值上的投入与产出的比例关系，即生产效率及其变化；第二层是价值的支出与收入的比例关系，即生产效益及其变化；第三层是会计主体中各产权主体之间的产权关系及其变化，是产权利益的实现与分配。针对三个层次的会计监督的主体分别是：经营管理层、决策者、各产权主体。会计监督也具有三层含义：第一层是 “管理者———被管理者”监督；第二层是 “决策者———执行者”监督；第三层是各产权主体相互之间关于产权关系与产权利益的监督。
笔者认为会计监督应该属于财务监督的一个方面，会计监督主要涉及对原始凭证的真实性监督、会计信息生成监督、利用会计信息对经济活动进行监督等 。财务监督的概念应该包括了企业的会计监督。杨肃昌（2003）也指出会计监督具有“四化”：监督主体简单化 ；监督对象单一化 ；监督范围片面化 ；会计监督手段软弱化。这“四化”必然导致会计监督乏力，难以充分发挥其应有的作用。因此，财务监督的内涵与外延均要大于会计监督，财务监督实质体现的监督主客体之间的经济关系。其次，会计监督的作用是有限的。会计作为企业内部的一个职能部门，受到企业经营者的领导，因此会计监督不能对企业的经营者起到作用，发挥的作用很有限。
本文后面涉及的会计监督属于延伸性财务监督的一部分。
2.4 财务监督体系
2.4.1 财务监督体系的目的
笔者认为财务监督体系的目的是维护企业的利益相关者的利益。根据利益相关者理论，企业的投入资本各方不仅仅包括股东，还包括各利益相关者，因为管理者、员工等利益相关者投入的人力资本与股东投入的物质资本共同构成了现代公司的资产概念。利益相关者的理论是由约瑟夫·斯蒂格利茨1985年提出的多重委托代理理论（multiple principal agent theory）引起，这个理论有时也被叫做“利益相关者理论”。该理论认为公司有多个利益相关者，在该理论中，公司决策被描述成多个利益相关者合力的结果 。杨瑞龙（2001）把利益相关者定义为三类：第一类范围最宽，即凡是能影响企业活动或被企业活动所影响的人或团体都是利益相关者。 第二类是指与企业有直接关系的人或团体才是利益相关者。 第三类是指只有在企业中下了“赌注”的人或团体才是利益相关者。 本文的利益相关者也主要是指第一类定义，包括股东、债权人、员工、供货商、顾客、政府部门、相关的社会组织和社会团体，周边的社会成员等等。本文把利益相关者分为三个层次：第一个层次是股东或者企业的所有者；第二个层次是企业的管理层；第三个层次是其他利益相关者。
2.4.2 财务监督体系的监督对象
财务监督体系的监督对象如前文已经论述过，主要是企业的财务活动以及财务关系。根据郭复初的“大财务”论观点，“社会主义财务是以社会主义商品经济和生产资料公有制为基础，以国家组织经济的职能为依托，在社会再生产过程中形成的资金运动体系，包括国家财务、部门财务和企业财务三个大的层次。” 财务关系从企业主体角度分析，包括企业与其所有者、企业与其债权人，企业与其被投资单位及其债务人，企业与国家，以及企业内部各单位、企业与职工之间等所形成的财务关系。从本金的投入与收益活动角度划分为本金源关系、债权债务关系、内部资产经营管理性关系、初始性关系和终结性关系。
2.4.3 财务监督体系的层次
很多学者把企业财务监督体系分为外部财务监督体系和内部财务监督体系。内部财务监督体系是初次监督系统，主要通过公司的治理结构、制度监督、预算管理、内部审计监督及会计监督等形式，实现对经营者、本单位的财务信息及经济活动的监督。内部财务监督实质上是通过明确划分股东大会、董事会、监事会、经理各自的权力、责任和利益，形成四者之间的制衡关系，实现对经营者的监督。外部财务监督体系是以维护单位外部利益相关主体（如所有者、政府、债权人等）的利益为目标，由独立于被监督单位之外的主体来执行，以单位整体作为监督对象，通过对单位内部监督的再监督来实现 。学者们普遍认为内部监督比外部监督更具有效性。张维迎（1999）从监督成本角度分析出内部监督比外部监督更有效，另一方面，内部监督机制具有应变能力，因为内部财务监督机构能够随时掌握有关组织活动的特定信息，能够敏感地观察到企业代理方对契约中权利和义务履行情况，能够采取多样的协调手段促使代理契约得到高效的履行。但笔者认为内部监督可能为内部人控制，经营者有可能架空股东而损人利己，从而内部监督失去作用。因此应该建立另外一套企业财务监督体系，有效实施财务监督职能。
笔者认为，建立国有控股上市公司财务监督体系的关键是确定国有控股上市公司财务监督的主体，由于两权分离，使得国有控股上市公司内部被分割为两大利益集团——所有者与经营者。所有者将资本委托给经营者经营必然要建立监督和调控体系，于是就形成了所有者财务学；经营者为完成所有者下达的资本保全增值指标，必然要想方设法组织好企业的资本营运，于是就形成了经营者财务学——企业财务学。 而这两者都应该作为财务监督的主体。因此，笔者把国有控股上市公司财务监督体系分为所有者财务监督与经营者财务监督。而在国有控股上市公司中除了有所有者、经营者，还有其他利益相关者，虽然所有者财务监督和经营者财务监督也可以维护其他相关利益者的经济利益，但他们更多的是维护所有者和经营者的各自利益，因此，还应该存在一种补充的监督体系，对所有者和经营者财务活动和财务关系另行监督。笔者认为国有控股企业财务监督体系应该包括三层：第一层为主体性财务监督也即所有者财务监督；第二层为延伸性财务监督也即经营者财务监督；第三层为边缘性财务监督。
其中，之所以称所有者财务监督为主体性财务监督的原因是所有者财务具有两大基本职能，一是监督，二是调控。这两个职能都建立在所有者权力基础上，是由资本派生出来的，其对象是经营者财务。所有者财务监督和调控职能行使的结果必定能起到激励和约束经营者的作用，从而提高资本运营效益。 另外，根据阿尔铁和德姆塞茨1972年提出的团队生产理论，为了使监督者有监督的积极性和使监督有效率，监督者必须既是企业所有者，占有剩余权益，又是企业管理者，拥有指挥其他成员的权力。团队理论揭示了所有权在解决企业激励问题中的重要性。杨雄胜 、甘云鸿（1997）指出所有权具有绝对权威的地位，经营权只是派生于、寓于所有权之中。监督也只是所有者对经营者、所有权对经营权的监督。杨肃昌（2003）指出财务监督实质体现的监督主客体之间的经济关系，其中产权关系是关键，因此产权监督或所有者监督应是财务监督的主体内容。王跃武、伍中信（2005）指出经营管理层在产权结构中是财产的受托者（代理者），而且他们的决策与管理直接影响到会计主体的经营绩效，直接影响到所有者（委托者）及其他产权主体的产权利益。所以他们应该是主要的受监督者。因此，所有者是主要的监督者，经营管理层是主要的被监督者，二者构成产权涵义上的财务监督的主轴线。可见，所有者财务监督在企业中居于主要的地位。企业财务监督首先表现为所有者对经营者的监督。企业的财务监督应立足于保护所有者利益，体现所有者要求。主体性财务监督的实施者具体包括监事会（但不包括职工监事所实施的财务监督）、审计委员会、以及委派制中的财务总监。其监督的内容包括：经营者执行董事会、股东大会决议的情况；经营者在经营过程中遵守公司章程情况；经营者遵守经营契约的情况；经营者遵守法律法规情况。
之所以称经营者财务监督为延伸性财务监督的原因是干胜道（1998）指出所有者财务与经营者财务主体必须同时构建、并逐步完善、才能既促使经营者财务实现利润最大化目标，又能保护所有者的合法权益，所有者与经营者在根本利益上是—致的。另外，如果经营者成为财务监督的主体，可能出现职工损公肥私、贪污、舞弊、做假帐等情况，从而不能保证所有者的根本利益。因此，以经营者为主体的财务监督构成了企业财务监督的延伸性财务监督。延伸性财务监督的实施者包括内部审计机构和首席财务执行官（CFO）。
边缘性财务监督是指由企业外部的利益相关者所实施的财务监督，是一种非常必要的补充性财务监督，包括舆论财务监督、税务财务监督、注册会计师审计财务监督等。陶桂娟（2000）提出为避免在公司内部制衡和监督机制失灵，应该通过公司、证券、反垄断、审计、破产、刑事等立法，构筑由政府部门、司法机关以及社会中介组织为主体的监控权力体系。主体性财务监督和延伸性财务监督是公司的自我约束和监督，而边缘性财务监督是凭借舆论、注册会计师事务所和政府的权利维护利益相关者的利益，是一种事后救济。蓝田股份、银广夏生态农业假账丑闻的揭露，是边缘性财务监督的重大成果，其价值已为越来越多的人所重视。因此，国有控股上市公司的财务监督体系包括三个内容：主体性财务监督，主要维护所有者的利益；延伸性财务监督，主要维护管理层的利益；边缘性财务监督，主要维护广大利益相关者的利益。
