二战前，日本农业土地基本上为封建大地主所有，食利、剥削性的封建大地主阶级，即“寄生地主”仅仅关心如何从佃农身上榨取更多生产剩余，对任何推动农业生产发展的技术革新和支持政策持消极保守态度，也没有积极性去推动农业保险的发展。****政府为实施对外侵略扩张，则对农业采取榨取政策，以城市金融业、寄生地主和工农之间的“剪刀差”等形式、渠道，获得支持侵略扩张的工业军事化的发展剩余，对土地改革、农业保险等农业发展支持政策采取反对态度。在这样的社会政治背景下，农业保险很难有任何实质性发展。日本政策性农业保险制度形成于二战后，是美国占领当局铲除日本****、***主义政治经济土壤的一系列政治经济民主化改革的产物。1947年美军占领当局制订了指导日本农村民主化改革和土地改革的《农民解放指令》，该《指令》对日本土地改革的彻底推行起到了巨大的催化作用。土地改革彻底清除几个世纪以来强加在日本农民身上的封建剥削和封建枷锁，使占日本近70%的小农获得彻底解放，成为了土地所有者，极大地激发农民的生产积极性，推动了农业经济的发展。对保障农业生产稳定、推动农业现代化的农业保险等农业支持，农民持积极支持、欢迎态度。同时，日本政府为解决战后出现的粮食危机，稳定政局，保障社会经济恢复，在美军占领当局《指令》指导下对土地改革及其农业保险等一系列的农业发展支持政策持积极推动的态度。更为重要的是，日本土地改革不仅使日本农民获得了经济自由，还获得了政治自由、人身自由，民主选举制和农民普选权的推行，使得农民成为了左右政局、影响政府政治决策的重要力量，农民积极运用手中的投票去影响政府决策，争取有利于自己的农业发展支持政策，“农民只要向他们的候选人直接施加政治压力，就可以通过合作运动使他们的保护要求得到满足。”因此，日本政府建立政策性农业保险制度的一个重要原因在于获取农民利益集团的政治支持，维系政府政治统治的合理性、合法性。而民主政治安排赋予了农民影响政治决策的权利，增强了农民在政治经济谈判和政治经济利益博弈中的地位和实力，而政策性农业保险制度的建立恰恰是社会各阶层、各利益集团博弈的一个结果。
美国农业保险制度的演变历程是资本主义农业现代化过程中，社会各阶层力量对比和不断博弈，影响国家政治经济制度演变的一个缩影。上个世纪30年代之前，美国农业保险一直采取商业保险公司市场化运作、经营的模式，政府采取不支持、不干预的态度。而事实证明，由于农业和农业保险的特性，市场失灵不可避免导致农业保险经营的失败。而政府干预，建立政策性农业保险制度既有缓解经济危机，刺激需求，推动经济复苏的经济考虑，也有获得农场主、农民等农业利益集团政治支持的政治考量。政府及其政治代理人建立政策扶持的农业保险制度，既有经济利益，也有政治利益，追求政治经济利益最大化是理性的政府及其政治代理人一切政治行为和政治决策背后的根本动机。美国政治制度特征、各派政党政治利益立场、政治理念的差异对政府态度、决策产生了影响，影响到农业发展政策的制订和农业保险制度的演变。政府对农业保险发展采取干预、支持和扶持政策开始于罗斯福的民主党政府，这是罗斯福新政的一个组成部分，而大萧条，自由主义政策的失败为政府干预提供了一个充分而恰当的理由，为政府实施农业保险、灾害救济等农业发展支持政策提供了充分的正当性和合理性。政府支持的农业保险的全面推行是卡特的民主党政府实施的。而对高补贴的政策性农业保险和对政府干预，共和党常常持怀疑、批评的态度。民主党传统的支持力量主要是南方的农民和农场主，而共和党代表了东北部工业区工商界的利益。不同政党利益立场、政治理念的差异对美国政府的农业保险发展政策、农业保险制度安排都产生了深刻影响，这种政治体制对未来美国农业保险制度演化轨迹、发展方向将产生持续性的影响。
此外政府集权——分权式行政体制安排和政治权力分配机制对农业保险等政治经济决策产生了一定的影响，一定程度上增加了农业保险制度的交易成本，降低了农业保险运作绩效，甚至导致农业保险制度供给不足。尤其分权制联邦体制的美国和印度，其分权式政治体制安排对农业保险制度演变产生的影响更为明显，围绕农业保险等农业发展支持政策的中央（联邦）政府与地方政府之间的博弈和纷争一直伴随着农业保险的发展而持续不止。上个世纪90年代，由于美国联邦政府一手负责政策性农业保险的监督管理和经营，对农业保险干预过度，而不断受到地方州政府的质疑和批评，围绕农业保险的监督、管理、经营等发展政策，联邦政府和州政府之间纷争不止，由于受到来自宪法限制、州政府和地方保险公司的压力，加上联邦政府既负责监督管理，又负责具体运营，严重影响农业保险的运作效率。在此背景下，联邦政府不得不退出农业保险的具体经营、运作，而专职负责农业保险的宏观监督管理、政策制订和提供再保险支持，从而形成目前政府负责监督管理、保险公司负责具体运营、代理人负责展业、查勘、验损、理赔的农业保险组织体系。印度中央政府在上个世纪60-70年曾尝试推行农业保险，但由于权力很大的地方邦政府的反对而未能实施。在建立印度国家农业保险公司之时和在对公司的权力安排、股份分配上，联邦中央政府不得不考虑地方邦政府的利益和态度，在权力安排、股权分配上，中央联邦政府和地方邦政府各具有一半的权力，地方邦政府在农业保险经营、开展上拥有很大的自主权和政策制订权，近年来印度很多的农业保险创新都是在邦政府主导、支持下进行的。
2.3.2利益集团博弈与农业保险制度变迁
任何社会改革、制度变迁都会带来不同社会阶层、不同利益群体、利益集团的利益再分配。制度变迁可能会使一部分人的利益和福利增加，而没有任何人的利益和福利受损；也可能使一部人的利益和福利增加，而使另一部分人的利益和福利受损；也可能使所有人的利益和福利都增加。在新制度安排下，不同阶层、不同的个体、不同的群体之间的地位是不一样的，他们对制度变迁的影响力不同，他们从制度变迁中所获得利益和所承担的成本不同，从而导致他们对制度变迁、制度创新的态度存在差异。收益——成本和地位、力量差异将带来不同利益群体之间的竞争、博弈甚至斗争，进而影响制度变迁的速度、方向和演化路径，不同制度主体之间的差异和选择将影响博弈过程，并最终影响作为博弈均衡的新的农业保险制度安排的形成及其特征。无论是法国、美国、日本，还是印度、中国台湾，其农业保险制度演变过程就是一个社会不同利益主体持续博弈的过程和结果，博弈的不同特征形成了不同均衡结果——各具特殊的农业保险制度模式。
在西方政治体制下，利益集团对政治过程的影响越来越大，每项政府政策、每项法案都是不同利益集团持续博弈的结果，而农业保险制度等农业发展政策仅仅是这个政治经济利益博弈过程的一个方面、一个缩影。利益集团是一个“中性”的称谓，不同于既得利益、特殊利益、压力集团等带有“贬义”的术语，“利益集团是任何建立在享有一个或者多个共同看法和意见基础之上，并向其他社会集团或者组织提出某种要求或主张的共同体或组织。”利益集团是由具有共同利益的人为了寻求或实现某种目标而结合在一起的自愿性组织。在农业保险制度变迁中，主要的利益集团是农民、农场主利益集团、保险公司利益集团、农业企业利益集团、政治代理人利益集团、消费者利益集团、工商业利益集团。随着社会经济的发展，这些不同的利益群体、利益集团的经济实力、社会地位和博弈力量不断变化，从而带来利益博弈过程中力量对比的不断变化，形成制度的间断性均衡和持续性动态变迁。在法国、美国、日本等发达国家农业现代化转型过程中，农民的整体数量在不断下降，但农业现代化、商品化、市场化程度不断提高，农民的地位和角色也由传统农业下的势单力薄的小农向力量更强大的农场主转变，规模化、集约化、现代化经营式农场的农场主政治经济地位和力量明确增强，增强了农民、农场主利益集团在农业保险等农业制度变迁中利益博弈的谈判地位。农场主的态度、力量对政府及其政治代理人的政治倾向产生影响，对政治过程施加更有力的影响，以形成更有利于自身利益的农业保险政策和制度安排。法国、日本、美国等发达国家政策性农业保险制度的实施，政府的高额补贴、农业保护等政策受到了农业现代化转型过程中地位和力量日益增强的农民利益集团的影响，这种影响在美国农业保险制度、政策的演变过程中体现得更深。高度产业化、规模化、集约化、专业化的美国式经营大农场的经营状况、经营行为不仅影响到普通消费者日常生活，还影响到美国贸易盈余和国际收支状况。经济力量的增强使得农场主利益集团对农业保险、灾害救济、农业补贴、价格支持等农业发展政策的制订和实施产生了越来越大的影响。
利益集团博弈还体现在农业保险法律制度、政策的制订、修改和调整上。自政策性农业保险推行以来的近60年间，美国各界关于农业保险高补贴政策的批评、争执、质疑声音从来就没有停止过，如高补贴导致纳税人的负担增加；政府补贴诱发了农民的道德风险和懒惰精神；农业保险补贴会对环境产生破坏和负面影响；政府补贴的农业保险会抑制生产投入、科技应用，从而减少产出；政府补贴扭曲了农产品市场价格机制；政府高补贴支持的农业保险虽然能保障产出，增加农民福利，但这种增加的福利会被因产出增加引起的价格下跌所抵消，如此以来政府补贴对农民的福利不会有实质性的影响和改进；政府补贴的农业保险对农业产出的作用并不明显等等。不同利益集团、党派之间的纷争、协商、妥协，导致农业保险实施60多年来，法律制度、政策不断调整、修改、补充，以能尽量满足和维护各方利益。
2.3.3意识形态与农业保险制度演化
关于意识形态，没有标准的、统一的定义，不同的学科，由于视角不同，对此存在千差万别的理解。但这并不影响运用意识形态来分析农业保险制度演化。社会、政治、经济等不同制度、不同系统之间紧密的相互关系，使得作为上层建筑的意识形态对作为经济基础制度之一的农业保险演化产生重要影响。意识形态构成了农业保险制度演化的一个重要制约因素，作为一种经济制度的农业保险制度，其有效性、合理性，只有“嵌入”到作为意识形态的人们的价值理想“信念系统”结构之中，才能具有“正当”的约束作用，才能内化于农户的生产生活决策，从而实现农业保险制度的自生自发演化。意识形态差异导致截然不同的农业保险制度安排，意识形态影响着农业保险制度演化的轨迹、方向和演变速度。
