五、党报集团体制改革试点
进入21世纪，报刊业的外部环境发生了巨大变化。报刊业的发展也呈现出转型期的特点。表现在报刊数量停止增长，基本维持在报纸2000多家、刊物近9000种的水平上，报刊总印数增长速度也明显趋缓，广告增长速度有所下降，报刊业同质化、老化、僵化现象并存，一些地方出现报刊经济总量增加、成本快速攀升而效益下滑的局面。与此同时，以创新与突破为标志的报刊业新变革正在悄然凸现，资本与传媒的结合开始大幅改变报刊业的生态状况：报业上市、异地联合、跨区域办报、资本运营活跃等等，都昭示出报刊业已进入一个通过加大创新力度，进一步解放生产力和提升核心竞争力的新阶段。
2003年7月，中办、国办发出《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》（中办发［19］号）文件。国家新闻出版总署依据此文件精神，制定出实施细则，对中央、地方党政部门报刊进行治理整顿，要求中央党政部门所办报刊，除公报、政报、文告外，要与部门实行管办分离，一些不具备独立法人资格等条件的报刊，可划转到在京报业集团、出版集团等；省、自治区、直辖市党政各部门所办报刊，原则上划转到省级党报集团、广电集团、出版集团；副省级城市党委主管主办一份党报，除此之外，其他报刊包括党政部门所办报刊划转到党报（集团）。对人口在50万以上，国内生产总值在100亿元以上，社会消费品零售总额在30亿元以上的县（市、旗）所办报纸，年广告收入在400万元以上，可由省级党报或地市级党报有偿兼并。比如，江苏新华日报报业集团就接收了《宿迁日报》、《昆山日报》、《靖江日报》、《海门日报》、《东台日报》等县市级党报。在这次治理整顿中，党报集团虽然需要被动接收一些被治理整顿的报刊，加大了党报集团的结构调整和按照市场经济规律优化配置资源的难度，但也借助这次治理整顿，无形中拓展了党报集团的子报子刊队伍，扩大了党报集团的覆盖面，强化了党报集团的核心地位和影响力。
从2003年到2008年，党报集团建设开始控制规模并进入文化体制改革试点阶段。2002年8月2日，国家新闻出版总署发出《关于印发〈报业集团组建基本条件和审批程序〉的通知》，提出“今后三年报业集团总量控制在50家左右。要对报业集团建立评估机制，实行动态管理，优胜劣汰，不搞集团终身制”。从2003年起至今，经新闻出版总署批准挂牌成立的报业集团只有贵州日报报业集团、宁夏日报报业集团两家，还有若干家经省、市地方宣传部门批准成立的地市级报业集团。目前全国已组建49家报业集团。
在经历了快速发展阶段后，报业集团开始控制规模，从追求数量、着眼于布局到提高质量，调整结构，优化资源配置，提高产业集中度和集约化经营水平。
2002年11月，党的十六大召开，提出了“继续深化文化体制改革”的战略任务；2003年6月，全国文化体制改革试点工作会议在北京召开，对全国文化体制改革试点工作做出全面部署，在中央选择的31个试点单位中有21家新闻出版单位，新华日报报业集团、大众日报报业集团、河南日报报业集团、深圳报业集团四家党报集团被列入中央文化体制改革试点集团。
试点指导文件国办发［2003］105号《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定》（试行）和《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定》（试行）对于党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体的投融资问题以及国有文化资产问题有了明确的规定：
党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体经营部分剥离转制为企业，在确保国家绝对控股的前提下，允许吸收社会资本。
通过股份制改造实现投资主体多元化的文化企业，符合条件的可申请上市。
中央试点文化企业集团、资产经营管理公司等须实行经营性国有资产授权经营的，报经国务院批准授权。有关部分可组建派驻监事会。授权经营试点企业原有行政管理和党的领导关系不变。
地方试点文化企业集团、资产经营管理公司等可参照上述办法办理相关事宜，也可采取符合当地实际的其他管理办法，方案须报文化体制改革试点工作领导小组办公室备案。
在试点阶段，出版领域走在了报刊领域前面，辽宁出版传媒集团IPO整体上市，安徽出版集团借壳科大创新（现名时代出版）获得批准，湖南出版集团、江西出版集团、江苏凤凰出版传媒集团等13家改制后的出版发行企业发出上市信号。在报刊领域，除了解放日报报业集团借“新华传媒”的壳、广州日报报业集团借原来“清远建北”的壳曲线进入证券市场外，党报集团没有一家获得整体上市。
2005年10月，《中共中央国务院关于深化文化体制改革的若干意见》发布，提出“要完善文化企业国有资本有进有退、合理流动的机制，推动国有文化资本向市场前景好、综合实力强、社会效益高的领域集中，充分发挥国有文化资本的控制力、影响力和带动力”，“坚持以公有制为主体，鼓励和支持非公有资本以多种形式进入政策许可的文化产业领域，逐步形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。积极探索公有制多种有效实现形式，保证国有文化资本在总量上占明显优势，质量上有显著提高，控制力上显著增强，充分发挥主导作用”。
在这一阶段，党报集团发展呈现出如下特点：
1.党报集团发展进入到深水区，国家政策主导党报集团的改革方向和思路，但不再有专门针对党报集团的政策和规章出台，而是将党报集团纳入文化产业中的出版传媒类，采取与文化体制改革同等的政策规定与改革要求。
2.体制改革试点是这一阶段的主要任务。从2003年到2008年，“新闻出版试点单位不仅圆满完成了中央交给的改革试点任务，而且在众多方面进行了积极的探索，积累了有益的经验，为改革向面上推开积累了宝贵的经验”。
3.在改革进程上，党报集团的体制改革相对落后于出版集团的转企改制，“地方有25家出版集团完成了或正在完成转企改制，另外有1000家报刊也进入了转制行业，成为市场主体”。但是，还没有一家党报集团走到转企改制这一步，四家试点党报集团也没有真正解决产权制度问题，经营者责、权、利没有统一，党报集团还没能建立起现代企业制度，真正成为市场竞争的主体。
4.随着文化体制改革在各地的推行和地方经济结构的调整，地市级发展文化产业的热情高涨，出现了一些经地方党委、宣传部门批准组建的党报集团，如安徽的芜湖日报报业集团、河南的商丘日报报业集团、江苏的苏州日报报业集团等。党报集团的组建从被动重组到主动适应市场，以集团化的战略应对市场的变化。
5.新媒体的挑战使报业遭遇前所未有的冲击，生存的压力大于发展的机遇。新媒体的快速普及和高速发展使报业整体陷入困境，党报集团一方面要应对新媒体带来的生存危机，开发新业务，向数字报业、手机报、媒体融合转型，另一方面要改变过去粗放式的经营方式，进一步向规模化、集约化发展。
六、新闻体制改革全面铺开
经过五年的文化体制改革试点，2009年新闻出版体制改革全面铺开。国务院在指导改革试点的105号文件于2008年底到期后，又发布了国办发［2008］114号文件，即《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》和《文化体制改革中支持文化企业发展的规定》。第一个规定共计30条，内容涉及国有文化资产管理、资产和土地处置、收入分配、社会保障、人员分流安置、财政税收、法人登记和党的建设八个方面；第二个规定共计15条，内容涉及财政税收、投资和融资、资产和土地处置、工商管理四个方面。
2009年4月，国家新闻出版总署根据国务院114号文件，制定并出台的《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》，明确了新闻出版改革的“路线图”和“时间表”，提出了重构出版新格局的五大任务。
但是，“改到深处是产权，改到难处是人员”，新闻出版体制改革的难度要比新闻业务改革艰难和复杂，由于几十年来已经形成了一套在计划经济体制下运行比较简化、单一的模式，现在要将整个新闻出版行业转型到市场经济轨道上来，需要时间，需要智慧。
国家新闻出版总署署长柳斌杰说：“不论是党报党刊、广播电视、非时政类的报刊，还是新型的各种传媒工具在体制方面都要逐步地转到市场经济轨道上来，按照市场经济的规律运营新闻出版单位，这个方向已经确定，现在要逐步地落实。转轨的过程也是相当痛苦的，也是困难的。”
十三年的发展，党报集团从无到有，从点到面，从“翻牌”集团到体制改革试点取得初步成功，基本实现了将“报业集中到以党报为主体的报业集团手中”的目标，以党报为龙头的一批报业集团的成立为报业集团化、规模化、集约化经营奠定了基础，四家报业集团的文化体制改革试点，推动了报业集团的“深度革命”，促使报业集团真正成为带动全行业发展的旗舰。2009年新闻出版体制改革全面铺开，虽然没有对党报集团给出具体的“路线图”和“时间表”，但党报集团面对内外部生存、发展压力，必须要未雨绸缪，做出战略选择。
第三节 党报集团的现状
党报集团经过十多年的发展，“无论是报业集团所属报纸的影响力，还是规模实力和市场竞争力，都代表着我国报业发展的最高水平”。一方面，在政府既扶持又管制的政策取向下，党报集团的舆论强势效应已经呈现，党报集团经济成为我国报业市场的主导力量；另一方面，随着新媒体的兴起、发展和成熟，传统报业遭受到全面的挑战，党报集团作为报业的重要组成部分，也正在经受着多重压力。
一、党报集团的总体状况和类型
（一）总体状况
截至2003年，经国家新闻出版总署正式批准成立的报业集团共有39家。这39家报业集团按传统的行政级别来分，有中央级的两家、省或直辖市级的24家、市级的13家。分布于25个城市，其中有12个城市拥有两家以上报业集团，两个城市拥有三家报业集团（北京、广州），另有13个城市为单一报业集团所占据。
39家报业集团共拥有报纸271种，平均每家报业集团七种，最多的14种（广州日报报业集团），最少的三种（成都日报报业集团）；拥有期刊82种，平均每家报业集团两种，最多的七种（湖北日报报业集团、经济日报报业集团），最少的一种；拥有新闻网站39个，拥有下属子公司225个，平均每家报业集团5.8个，最多的16个（南方日报报业集团）；共有十家报业集团拥有出版社。39家报业集团拥有的报纸期发量占全国所有报纸平均期发量的33.6%。
39家报业集团共有员工总数69049人，平均每家报业集团约1771人。从经济状况看，39家报业集团的总资产共计384.46亿元，平均每家报业集团9.86亿元，最多的37亿（广州日报报业集团），最少的2.3亿（河北日报报业集团）。
39家报业集团2002年的营业总额为212.37亿元，平均5.45亿元，其中，广告收入133.07亿元，占营业总额的62.66％，占当年报业广告总额的70.6%。39家报业集团平均广告收入3.41亿元。
（二）类型
根据集团的组建方式，党报集团可划分为内生衍发型和并购重组型：
内生衍发型是指母报裂变生出子报，母子报自然联合而形成的报业集团。我国大部分的党报集团都属这种类型；
并购重组型是指具有两个独立法人地位的报纸或报业集团合并组建一个新的报业集团。如文汇新民联合报业集团，为“报社＋报社”型，深圳报业集团，为“集团＋报社”型。国外的报业集团多属于并购重组型。
根据集团的经营方式，党报集团可分为一元集团和多元集团：
一元集团是指经营品种单一、产品结构围绕报纸运转、收入来源集中在某一两个产品上的报业集团。目前我国的大部分报业集团都是一元集团；
多元集团是指跨媒体经营、产品结构多元化、收入结构均衡的报业集团。由于政策的限制，我国的报业集团还不能进行跨媒体运营，报业集团的经营品种限制在报纸、期刊、出版社和网站，广播、电视尚不能涉足，但多元集团将是党报集团的发展方向。
根据集团的经营管理体制，党报集团可分为市场导向型和政府导向型：
市场导向型是指和一般的企业集团相似，有明确的所有者和股东，有明晰的产权关系。股东大会是最高权力机构，授权董事会经营和决策集团的一切事宜。英美国家的报业集团大致属于此类；
政府导向型是指产权由国家代表全体人民所有，所有权完全属于国有。集团的最高决策机构是社委会或编委会，办报和经营众多重大事项的决策一律要由社委会或编委会做出。在改制前，我国的党报集团基本属于此类。
