在日本方面，以强硬手段对中国提出臭名昭著“二十一条”的日本大隈内阁，明目张胆地攫取中国权益，遭到中国人民的强烈反对，日本的稳健派和元老派等政界人士认为大隈的侵华政策太过露骨，在舆论上对日本非常的不利，因而不满于大隈内阁。继任的内阁首相寺内正毅是日本政界元老山县有朋的嫡系人物。这次组成内阁的外务大臣为本野一郎，大藏大臣为胜田主计。寺内内阁为了改变过去日本政府的对华策略，也是为了标榜所谓的“中日亲善”，希望以此来改善中国人民对日情感，缓和欧美各国对日本的反感和猜忌，于是决定以较优惠的条件贷款给中国。
第三个原因是当时日本已参加协约国，并已经对德宣战，中国此时则尚未参战。日本深恐德国拉拢中国，对协约国不利。
在经济形势方面，日本工商业在第一次世界大战期间获得快速发展的机会，对外贸易出口巨额出超，由此也造成日本国内货币的严重过剩，从而引发恶性的通货膨胀。为了平抑物价，必须设法紧缩通货。基于这一原因，日本政府极力鼓励对外投资，以减少国内的筹码。日本曾向英国承受国债28000万日元，向沙俄承受国债22200万日元，向法国承受国债7600万日元，对中国则实施了包括西原借款在内的巨额借款。
2.交通系势力与曹汝霖
1916年7月，时为中华民国时期北洋政府交通、财政高级官员，旧交通系首领的梁士诒因受通缉，逃亡日本。交通系势力因此暂时退出财界，为了保住他们在交行的一席之地，他们将与交通系素有渊源的曹汝霖推到前台担任交通总长，随后又让其兼任交行总理。曹汝霖是亲日派，伴随着日本在华势力的不断扩张而羽翼日益丰满，逐渐形成自己所谓的新交通系。
曹汝霖在接任交行总理后不久便被日本人西原龟三接见，他对大隈内阁政策进行了反省，并说因受五国银行团的限制，在中国政府最感困难的财政方面日本政府不能单独行事，但假如中国需要借款，他可以以私人身份从中进行斡旋。曹汝霖则希望以交行名义，商借500万日元，以提高交行的信用，因为交行在出现挤兑后元气大伤。西原将此事电告东京，大藏大臣胜田主计当时就回电表示同意，并未要求抵押。此项借款因此迅速成立，于是曹汝霖将西原龟三的话信以为真。
当时在财政总长梁启超辞职之后，王克敏继任，不久王也因为种种原因提出辞职。段祺瑞在没有更为合适人选的情况下，任命曹汝霖兼任财政总长，并以吴鼎昌为次长。
3.借款始末
在北洋政府内部，当时的财政状况极度困难，各省应解之款，都被督军扣留；发内国公债，则旧公债尚未整理，续募困难；借外债，则受五国银行团约束，而且债信不好，不易磋商。曹汝霖在走投无路的情况下，只好再走西原这一渠道，向西原商借3000万日元，并以有线电信作为抵押。此款由日本兴业、台湾、朝鲜三银行承担，不向市上募集，以期迅速，十足交款。日本兴业银行总裁为此来华签约。此款虽以“电信”的名义，但主要用途并不在于电信，彼此心照不宣。用“电信”名，主要是为了对付银行团。交通次长叶恭绰要求拨500万日元给交通部，修理海底电缆。曹汝霖在同意这一要求的同时，将余款全部挪为军政费。
当时每月军政费约需2000万元，而财政部每月可靠的收入，只有盐余、关余、烟酒税、印花税、所得税等合计不足1200万元，尚短800万元，因此需要借款来弥补。3000万日元借款在不到半年的时间就告罄。曹汝霖深感财政问题如此棘手，于是便向段祺瑞政府提出辞职。段祺瑞极力向曹道歉，以便能够将曹稳住，说只是暂时的军费开支浩大，以后决不会如此，经再三慰留曹汝霖不得已只得又向日本商借二次借款。日本的银行方面此时也有困难，派专员来华调查实际情况。西原则继续斡旋，并警告日本的银行若不续借，则功亏一篑。最后日本银行答应续借3000万日元，以吉、黑两省官有森林作为抵押。这是西原出的主意。西原对曹汝霖说，日本的银行只知道要数量较大的抵押，若以森林作抵，数量甚大，而采伐非常困难，银行并不知情。森林属农商部管辖，曹汝霖在得到农商总长田文烈的同意后，与日本专员签订了借约。
虽然西原表面上是替中国方面着想，实际另有隐情。森林开采固然困难，但它是直接同国土联系在一起的。以森林抵押，实际上是以国土抵押，这就为日本人侵入中国找到了正当的理由。由此看来曹汝霖遭到国人的谴责也在情理之中。
此时的段祺瑞由于在军事上处于不利地位，军令政令不行，府院意见不合，便要曹汝霖再向日本商借2000万日元，以结束现状。在北京的西原深知中国内情，他也非常同情段祺瑞，便自告奋勇回国面陈，给段祺瑞最后的援助。当时的日本内阁正在酝酿改组，中国方面段祺瑞和冯国璋又宣告同时下野。借款问题，因此暂告一段落。
在经历新国会选举之后，徐世昌就任大总统，段祺瑞退任参战督办，钱能训组阁，曹汝霖留任交通兼财政部长。徐世昌就任后，主张和平统一中国，此时就需要更多的款项，财政部无计可施，只能向日本续借2000万日元。当时的日本外相后藤新平，曾任南满铁路总裁，徐世昌任东三省总督时，与之颇有交谊。经后藤从中斡旋，要求以德国原有的高徐顺济铁路借款权为担保，从而使此项借款得以成立。徐世昌借款心切，因此不顾国家利权，答应将原来由德国攫取的铁路借款权益移为日债担保。这也成为以后五四运动导火线之一。
西原借款总额为14500万日元，其中曹汝霖所经手的西原借款总额为l亿日元。其他如军械借款、参战借款等，均由陆军总长靳云鹏主持。
段祺瑞利用这一借款，建立起“参战军”，进一步加强了皖系军阀在北洋军阀内部的实力。通过这一借款，段祺瑞把中国东北和山东地区的矿产、森林、铁路等权益大量出卖给日本。寺内正毅曾得意地说，通过向中国借款，日本所攫取的政治、经济特权何止十倍于“二十一条”。中国接受借款后，日本加强了在山东的存驻，在青岛设置了民政署，开始驻军济南，并且控制了胶济铁路。
第三节 银行业的快速兴起
政府的两大财政支柱——中国银行和交通银行
鸦片战争后，外国银行纷纷涌入中国，通过垄断国际汇兑业务、资本输出、政治贷款、发钞、经营中国对外赔款等手段，扼住了中国金融、财政的咽喉。1895年甲午战争后，外国资本大量涌进国门，中国的金融、财政状况更加恶化。19世纪末，国内有识之士倡导兴办银行，“以中国之银，供中国之用”。在这一背景下，作为北洋政府统治前半期的两大财政支柱的中国银行和交通银行应运而生。
1.中国银行
中国银行于1912年经孙中山先生批准在上海成立，是中国历史最为悠久的银行之一。它的前身是中国第一家国家银行——大清户部银行。1903年3月14日，奕上奏“试办大清户部银行推行银币”。经过一年多的筹备，中国历史上第一家国家银行——户部银行于1905年8月在北京成立。1906年，户部更名为度支部。1908年2月，户部银行改为大清银行，行使中央银行职能。到1911年，大清银行在全国各省省会和通商口岸设立分支机构35处，成为清末规模最大的银行。
民国建立之初，新成立的中国银行依然由政府掌管。根据1913年通过的《中国银行则例》，中行作为中央银行和国家银行，负有整理财政的重大使命，享有发行钞票、代理国库等多种特权，其组织形式为股份有限公司，额定资本为6000万元，政府认购垫付一半，其余全部招募商股。在政府认股额中先收三分之一即开始营业。银行正副总裁由政府任命，银行所要进行的一切业务由政府监督管理。中行成立后的前四年之中，政局并没有完全不受控制，财政情况也没有到完全不可收拾的地步，中行的经营也还比较顺利。1916年袁世凯称帝，激起全国人民的强烈反对，政局开始出现较大的动荡。中行在各地的分行也相继发生挤兑风潮。北洋政府于5月12日发布中、交两行停兑令。上海中行没有遵从北洋政府的命令，才得以维护中行的信誉。
为减少对政府的依附，走商业化银行道路，1917年中行将则例进行了一系列的修改，规定除官股之外，草拟招集商股1000万元，按照公司的组织定例，召开由全体股东参加的股东大会。原则例中包含“总裁副总裁简任，董事监事由股东总会选任”的规定，改为“董事监事由股东总会选任，总裁副总裁由董事中简任”，从而大大限制了政府在中国银行中的权限。1918年2月，在招足1228万元股份的基础之上，中行召开了第一次股东总会，选出第一届董监会，北洋政府在当选董事中简任王克敏、张嘉趝为正副总裁。
当时在中国银行北京分行中因为财政关系所发行的钞票，一时还不能够恢复兑现，历经政府发行七年长短期公债及九年金融公债之后，才可以进行完全整理。
1921年增收商股，官股也陆续出售为商股。随着股本总额达到1900多万元，中行逐渐摆脱对政府的依附关系。
1926年6月，张嘉趝在上海设副总裁驻沪办事处，使中行进一步向商业性银行迈进。
中国银行作为华资银行中最为重要的一家银行，可以说它是华资银行的核心。
2.交通银行
交通银行是1907年由邮传部奏准创设的，当年筹备，1908年正式营业，它是中国早期四大银行之一，也是中国早期的发钞行之一。额定资本1000万两，开办时先收一半。该行由官商合办，官股占四成。交行兼有普通商业银行和特许银行的双重身份，有发行钞票之权。该行设立的宗旨是“利便交通”，振兴轮船、铁路、邮政、电讯这“四政”，而实际经营业务则“多局促于官款之调拨一途”。交行总行设于北京，另外还在上海、天津、汉口等地设立了20多个分行。它“以利便交通，振兴轮、路、电、邮四政为重任”，通过经理交通四政专款而实际分理了国库，成立后并有发行钞票之权。总行设于北京，邮传部对交行的人事和行务都有审核和监督的权力。交行总理也是邮传部提名简任的。
交通银行同官方的关系极为密切。辛亥革命后，交行的官股由北洋政府交通部继承。1913年5月财政部《委托交通银行代理金库暂行章程》规定：交行可代行中国银行管理金库的职权，会计出纳要将所有款项由交行收纳支付。
中华民国成立后，交通银行受中央银行委托，与中国银行共同承担国库收支与发行兑换国币业务。1914年，交行修改则例，并经北洋政府批准，规定总理和帮理由股东会公选产生，拥有“受政府之委托分理金库”、“受政府之委托，专理国外款项及承办其他事件”、“掌管特别会计之国库金”之权，并有权发行兑换券。
1919年，定股本为750万元。在经历了1916年和1921年两次停兑风潮的冲击之后，交行的实力和信用都大为降低，交行的后台——北洋政府交通系的政治势力也大为减弱。1922年6月，交行召开股东总会，选举张謇、钱永铭为总、协理，决定增收股本，改股本总额为2000万元，并制订了趋重工商实业、摆脱军阀政治的新营业方针。交行设立分区发行总、分库，专管发行事务，并遵行“发行独立，准备公开”的原则，使行务走上较为健康的发展道路。1928年，国民政府立法院通过《交通银行条例》，交通银行成为扶助农矿工商的专责银行。
交通银行可以说是在政府的庇护下发展起来的，但同中行的命运一样，由于担负政府财政责任过重，交行于1916年和1921年先后两次遭到停兑风潮的冲击，其信用和实力都大为降低。直到1922年新总理张謇实行了一系列切实有效的恢复措施之后，交行的业务才逐渐走上较为健康的发展道路。
中、交两行沦为政府的财政附庸
从中、交两行的创立和发展过程中不难发现，政府的参与和支持对这两家银行的发展起着非常关键的作用，然而这也同时导致了两行从一开始就从不同程度上受到政府的制约和利用，其实质已经成为政府管理下的财政工具。这主要表现在以下两个方面：
1.财政垫款
中、交两行由于负有经理国库的责任，所以当北洋政府在入不敷出或库款周转不灵之时，就要求中、交两行先行借款或垫款。在1913年4月财政部颁布《金库条例草案》中就提到，委托中国银行掌握总金库及全国分支金库。到1915年年末，中国银行总共接收了14个省区的金库，经收款项更是达到了1.3亿元，占当年全国赋税收入的50%以上。然而，北洋政府一旦出现财政困难，便要求中国银行先行垫付款项，截止到1917年9月，中行为北洋政府的垫借款累计额已达到4630余万元。
在这期间，交行也成为政府垫借款的主要渠道之一。到1915年底，交行先后为政府垫借款项达3115万元之多，财政部垫借款占了其中的一半还要多。截止到1916年6月底，交行对政府的垫借款总额增至4600万元，其中多为财政部垫借款。
