诸公应记仆于第二会讲义，已言政治之学，大半功夫，存于分别国家形式，故所讲虽多，尚不离分别之事。适才所论，乃市府、邦域两国家分殊。其所已言，乃土地广狭与机关疏密二者。然其分殊，岂止此乎？脱其止此，则古之雅典，今之英伦，所分别者，不过一小一大而已。此说不待明者而知其疏。夫雅典为希腊之都会，而伦敦亦为英伦之都会。但历史言二国家，一则指雅典不指希腊，一则指英伦而不指伦敦。故其言国民也，前曰雅典国民Athenians，后曰英吉利English。且雅里斯多德以希腊之人而自言国政，乃其论政治完全机关也，则不称国家，而直云市府。当是时，岂无马基顿、波斯诸大国土，为雅里氏所亲见者？顾彼之意，直不以是二者为国家也，亦不以二大国之众为国民也。故其说曰：“人类者，天生以为国民者也。”又曰：“土地过大，遇国会国民之不能毕至者，非完全国家。”又曰：“于国家措置无所与闻者，其人非国民。”凡兹数语，乃政治学之地义天经，而至今西人所犹奉之为金科玉律者。诸公请谨记之，庶几于此后所讲者，不至枘凿耳。
虽然，果如雅里氏言，则亦有难者，此易见也。夫国家最初之义，不过有治人、治于人之伦理而已。一群之中，必有出令者，必有从令者。顾自最初言之，此二项人，必至相近，而口耳得以相接，使不相接，无此事也。然则，使所谓国家者，不必如中国之二十余省而暨满、，亦不必如俄国之跨有三洲，如英国之日无停照，但令幅员如古之齐、晋，径在数百千里以上，雅里氏之说，不可守矣。顾彼西人又必不肯弃雅里氏之成训，然则一有国家，将必皆为市府，而邦域国家不当有欤？乃物竞之烈，又非邦域之制不可自存，此真事之两难者也。吾辈生于亚洲帝国之中，耳熟吾国圣贤人之旧说，积习成第二性，故于此等，漠不关怀。不知异族之中所自击射渔猎［①］以来，社会淘洶，竭力尽气，流血丧元，其见诸历史之中者，只为解此区区难题，居大半也。诸公有信吾言者乎？
夫使但求有以治之，则其事诚无难。何者？地虽广大，固可分也。分省分州分府分县，而各置将帅守宰焉，吾事不既办矣乎！虽然办矣，设不得其术，将所立皆敌也。顾所谓得其术者亦无难。不见吾中国历代之所为乎！中国如是，他国亦如是也。其形式万殊，而其求所以治大者则一。则于是凡国，莫不有两政府焉：一曰中央政府，一曰分治政府。分治政府者，即地方自治也。盖此广土众民，夫既以为一国矣，则事之利害，必有关于全体者。又以天时地利人情物产之各殊，必有系于其分地者。系其分地者，每最繁剧，而其事又中央之所不必问也。故法每予之以自治之权，使有事得自行其便，惟事涉全体，而宜为一律者，则受令于中央之政府。
夫如是言，则我中国之有地方自治，盖已三千余年，此非无虑之言也。盖地方自治之制，广土众民之国所不能无。虽然，邦域国家非一，其有地方自治则同。而其所以为自治者，乃有无穷之异，不独其对于中央政府，有泛切轻重之殊科，即治权所出，亦不一也。有为中央政府之所勅命者，有为地方之众所公举者，有画壤分茅，世相传袭者，此治权所从受之异也。至其机关，则有出于一人之专制，有出于少数之贵族豪杰，有出于一方之议院，有合其二三而并用之者，其为异如此。是故吾国居今而言地方自治，非以其所本无而求立新制，乃因旧制行用日久，时势变迁，不足逮事，而求另立一部机关，于以补旧制之所阙。笃而论之，亦只是参用民权而已。地方之有乡约工局，犹国家之有议院内阁。此吾辈所不可不瞭然于心者也。
不佞目前所论，在区别各种国家，故于自治异制，尚未暇详，而于自治权之殊异，亦所不计。所请诸公著眼者，在一大国中，必有此二项政府；而二项政府所职，一总一分。分者必了之于地方，总者必治之于首要，此乃不可泯灭之殊异。然各国立法，厘然不同。如法兰西，则地方自治之权最小，几成中央政府之傀儡，事少自由；此谓趋重中央之政府，西语谓之Centralized。而与此反对者，地方之权常多，虽法秉一尊，而自由之措置不少，此谓委任地方之政制，西语谓之decentralized。则如英国三岛所行是已。委任地方之极点，则其势常成于外重。前此波斯、蒙古，所封节督，曰萨图拉白，曰宜赞，其权力几与国王无异。若夫内重之势，彼西人所以治属国者，大抵然也。
内重外重，达于极点之时，其政府常危险，而有革变之可忧，此邦域国家所有之现象也。独至市府国家，以狭小之故，自治之制，可以不立。但观雅里氏之说，彼谓国民不咸集决事者，非真国家，可知无事于地方自治矣。是故市府、邦域两国家，其政制殊异之要点，在于一单一双。单者何？独此政府更无包孕。双者何？以一大政府而包几许之小政府，此小政府，往往其先皆独立之市府也。
邦域国家，有一统合众之分。一统，西文谓之Unitary。合众，西文谓之Federation。二者皆联合无数自治之地方，而总之以中央之政府，因之成一邦域。特联合矣，而中央政府，权有轻重多少之分。使重而多，则成英、法、俄、日诸国；使轻而少，则成北美合众之局，其相差在度数，不在形制。夫北美合三十余国，国如其旗之星数。而名之为合众者，无他，以其宪法中载明，何项政事，乃地方所得自主径行，而某某等要政，非地方政府所得自由，必裁决受命于华盛顿政府耳。夫执此而论，即英、法之制，亦岂有殊，特伦敦、巴黎政府所裁决者，大而且多而已。
故一统邦域国家，可以地方自治权之轻重而分为两等。即合众国家，亦可视其合之切泛而分为两等。其一为合众，如北美，如瑞士，如德意志，虽所合一有自主自治之权。然以统于一尊，或为合切密，尚不失为独立之团体，而名邦域国家。此如东周时之中国，虽天王仅为守府，不可谓其非一朝，对于外族，尚可为合众之国。至于其次，则所为合者愈轻，不能视为独立团体，不可更称国家。此在欧洲中叶，有罗马之“神圣同盟”。至于今无此物矣。德国学者，有特设极切当之二名词。彼于前者，则谓之联邦Bundesstaat，联而可指为一邦者也。于后则谓之邦联Staatenbund，各自为邦，特联而已，不可以谓一邦也。
总前所论，此会讲义，所发明者，乃市府、邦域二国家之殊异，中及邦域国家之何由演成。有由市府而团结者，有不由市府而成立者。顾既成为邦域国家，则以幅员广远，人民众多之故。势不能复守市府政治之制，而中央政府、地方自治之制，生于其间。中央、地方二者之对待，又有泛切轻重之殊，于是有二形之可言，一为一统，一为合众。而是二者以地方得权之多寡，又可递分，有趋重中央之一统，有委任地方之一统。而合众亦有联邦、邦联之异。凡此一以贯之，实皆以地方自治权之有无多寡而见其等级者也。若夫民权之多寡有无，不在此论。市府之世，民权重矣，而独治亦行于其间。一统之朝，君权尊矣，而英、法皆民权之最盛。民权之事，请于后会及之，今未暇也。
第五会
西国学堂，每讲政治，浅学之人，多嫌沈闷，必待论及民权自由，听者始有兴会。使西国如此，其于吾人可知。况近岁以来，士大夫喜闻新异之说，一若旧法无可复陈，必其咸与维新，吾国庶几有豸，则无怪其崇拜自由如此也。独惜政治所明，乃是管理之术。管理与自由，义本反对。自由者，惟个人之所欲为。管理者，个人必屈其所欲为，以为社会之公益，所谓舍己为群是也。是故自由诚最高之幸福。但人既入群，而欲享幸福之实，所谓使最多数人民得最大幸福者，其物须与治理并施。纯乎治理而无自由，其社会无从发达；即纯自由而无治理，其社会且不得安居。而斟酌二者之间，使相剂而不相妨者，此政治家之事业，而即我辈今日之问题也。
案政界自由之义，原为我国所不谈。即自唐虞三代，至于今时，中国言治之书，浩如烟海，亦未闻有持民得自由，即为治道之盛者。自不佞所知者言，只有扬雄《法言》，“周人多行，秦人多病”语，行病对举。所谓行者，当是自由之意。舍此而外，不概见也。且中国治世，多在纲举目张。风同道一之时，而黄、老清静无扰之术，间一用之，非其常道。最可异者，近世新学之士，一边于西国自由之说，深表同情；一边于本国黄老之谈，痛加诋毁，以矛陷盾，杳不自知。笃而论之，此等论家，于两义均无所知而已。西人之言治也，谓政府初立，惟恐机关不灵，不灵则政不举。及政举而机关灵矣，则又虑其权力之太大，侵夺个人自主之权，使一切皆听命于政府。当此之时，使暴君酷吏乘之，使民生不得喘息。此等现象，见于欧洲之十八世纪者最多。故著论者，大声疾呼，无往不持自由主义。或祀以为神，或表为徽帜。诸君试察墨西哥洋钱，其一面为飞鹰爪棘衔蛇；其一面状若石块，周围有森森如剑戟者，即系当时人所戴之自由帽。其作作有芒，乃以示荣华之意，非石块剑戟也。其为崇拜主义如此。然罗兰夫人则云，自由自由，天下许多之事，假子之名而行矣。自西力东渐，政论日变，至于今日，其变愈亟。深恐此等名词主义，后此传诸口耳者，必日益多。夫其物之美恶，因果之利害，姑未暇言，但其字既为常用若此，我辈既治此学，自不得不深考而微论之，观其实意之所属。故今夕仆与诸公所谈，将舍自由而外无他物也。
言西政诚不可不深论自由，但欲言之得理，自不能不先言管辖。管辖者，政府之专职，而自由之反对也。政治之论政府，犹计学之论财，焉有不先政府，而先自由之理。故我辈于前数会，先将各式政府，略为分晰，而后及此。且实告诸君，即此考论自由，亦系区别国家，体验政府性情之事，诸公入后，将自见之。
方民权之起也，社会之演说，草野之诗歌，奋厉激昂，嘘唏感
，几无时不以自由为主脑，而惊心动色于奴隶之不可为。每当酣
畅淋漓，往往皆欢抃雷动。故西人于此二字，其入于脑海甚深。顾即以世俗常用之故，其名词的义，渐即模糊。凡是民生幸福，无非自由，甚至其事与自由全然不属者，而亦以此称之。夫字义本与时代推移，如今日吾国新学家所云经济，其义岂为古有？而使报章言论，数数用之，其义自然渐变。然则彼用自由名词，必欲扩而充之，使于前指俗义，无所不包，是亦未尝不可。但我辈所言政治，乃是科学。既云科学，则其中所用字义，必须界线分明，不准丝毫含混。假其不然，则虽讲至口舌桥，于听者无几微之益也。
是故欲论自由，自必先求此二字之的义。又此二字名词，用于政治之中，非由我辈，乃自西人，自不得不考彼中用法之如何。今不佞试举数条期与诸公共评而已。如法国革命军之起也，自由之说最哗。歌力芝Colerige者，英之名士，为诗大赞之。有谓平生见空中白云，舒卷自如，辄心乐之，以为自由之极致。是以今见法国革命，民去烦苛，其感情与之相若。夫国之政法与天之风云，岂可同一观法？然此是诗家赏会之事，不可以常理相绳，则置之不论可矣。乃腊斯金J·Ruskin者，亦英之名宿也，独起驳之。彼谓白云舒卷，看似自由，其实不尔，有地吸力光热诸公例。当其舒卷变灭，实皆公例之行，为所管摄，不得丝毫妄动等语。此其说精矣。但既如是言，则当知一切世间，初无自由之事，岂独风云不得自由，即法民革命亦是众因成果，潜率阴驱，无一顷得以自由之理。乃不意荷〔歌〕继之又曰，虽白云起灭，不得不依自然公例，而法民则不然。何则？法民，人也。惟人能自造时世，逆挽气运，故法民之能自由者，法民之自求多福也。二家之说，自文人骚客观之，皆若可喜，而律以科学眼藏，真成儿戏之谈。此外尚有协黎Shelley者，亦名宿也。当一千八百二十年，英国工人苦饥，则著论云，凡是自由国土，必无饥民，如今英者。夫如是言，则自由名词，义兼饱暖，其转变之广，吾又乌从而诘之？
