四、完善我国社会组织在突发公共事件应急管理中作用的法律对策
当前我国的社会组织现状亟待改善。与发达国家相比，我国的社会组织化水平总体上还处于发展的初级阶段。社会组织化缺乏相应的制度和法律的保障。一方面，社会组织本身制度的欠缺。随着社会经济生活的多元化和社会结构的分化，在诸多社会领域产生了一大批的社会组织，但是，不少组织由于认同度不高等原因而凝聚力不强、组织性不高，缺乏一个能够有效运转该组织的制度。[16]由于设置门槛高，影响了一部分经济社会发展需要的组织的进入。有的组织没有经过政府部门登记，处于一个无序管理的状态。另一方面，社会组织活动还缺乏相应的法律保障。成立社会组织是《宪法》赋予公民的结社权利，民众以社会组织的形式，表达他们的利益和意愿。这种组织诉求应该有法律的规范和保障。通过法律手段监管社会组织在重大突发公共事件中的活动，使它们的组织、行为规范化，引导其发挥更大的作用，同时避免与政府应急管理机制之间可能发生的矛盾或者不协调。
（一）有法可依：完善社会组织管理法制
1.改革现行社会组织登记管理体制
根据我国《宪法》第35条的规定，中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。现行行政法规都规定“双重登记管理”，与《宪法》中公民有结社自由的规定不相符合。对于社会组织“双重登记管理”问题，有的学者主张统一综合管理替代双重管理。由目前的双重管理转变为登记主管机关的专门管理。这样一来，登记主管机关既负责组织的登记工作，还承担组织活动的监管职责。有学者也赞成取消现行的双重管理制度，采取单一制的登记办法。[17]公民只需要清楚其成立的社会组织宗旨和运作管理，便可以直接到民政部登记，而不需要业务主管部门。民政部在核实情况属实后，按照相关规定即可进行登记。还有学者认为，为了更好地发挥社会组织的积极作用，政府需要转变观念，改变既有的笼统化和消极型的行政控制体制，在承认并肯定社会组织的存在及其不可替代的重要作用的基础上，逐步构建分类监管、资源引导和行为控制的新型管理体制。[18]
2.推动应对突发公共事件中社会组织管理立法
明确政府和社会组织在处理突发公共事件中责任，这是保证突发公共事件得到及时有效控制和处理的基础。可以最大程度通过市场手段处理突发公共事件。这需要有效的法规、规章予以明确，因此立法是完善社会组织应对突发公共事件作用的第一要素。有学者主张从以下三个方面来尽快完善社会组织相关立法[19]：首先，应当在宪法层面明确提出公益财产保护的原则，并重申和确认公民结社自由的原则。其次，在行政法规层面，陆续出台一批依据科学分类形成的体现分类监管原则和专业性的专项法规，逐步形成分类监管的行政法规体系。最后，在上述基础上，通过深入调研和广泛征求意见，努力研究制定我国社会组织发展的基本法。还有学者建议尽快出台新的社会管理条例，并在可能的情况下出台“社团法”（试行）[20]。建立完善健全的法律，是鼓励社会组织发挥其优势作用的重要保障。
推动社会组织立法，完善社会组织运营体系。以志愿者队伍的社会组织为例，对志愿服务进行立法，是志愿服务事业发展到一定阶段的重要制度安排和重要目标。国际上，以立法手段推动志愿服务也是常见的做法。目前，国内已有广东、黑龙江、北京等地颁布了志愿服务地方性法规。志愿服务全国立法已具备良好的社会和法律基础，时机也基本成熟，在“志愿服务法”中明确政府推动志愿服务发展的作用和责任，明确志愿服务各方的权利和义务，这对于今后志愿者组织有序应对、参与突发公共事件，可以起到强有力的保障作用。
3.加强应对突发公共事件的地方性立法工作
目前我国应对突发公共事件的立法皆以中央层面的立法为主，包括《突发公共事件应急管理法》、《国防动员法》，其他一些立法，如《国民经济动员法》、《救灾法》，也在起草论证过程中。但是由于我国是一个地域辽阔、各地情况差别殊异的大国，地方为贯彻和完善本地区的应急管理就变得很重要。有学者指出，为实施《突发公共事件应急管理法》而制定的地方立法，以制定地方性法规较为适宜。在立法上应对排除法律保留事项、限制公民基本权利的事项、中央职权事项等内容，而把落实法律授权，并就突发公共事件应急管理做出程序性、保障性和补充性规定作为立法重点。[21]
2008年5月23日北京市人大常委会正式通过了地方性的突发公共事件应急管理立法，还有诸多地方也陆续制定了类似的地方性法规。但是其中普遍缺乏对社会组织参与突发公共事件的管理机制，使得社会组织在突发公共事件应急管理中发挥作用缺乏有效规制。如在《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》中的第10条第2款和第3款规定：公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。法人和其他组织应当在所在地人民政府的领导下开展突发事件应对工作，建立突发事件应对工作责任制，其主要负责人全面负责；居民委员会和村民委员会应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展应急知识宣传教育活动和必要的应急演练；将突发事件应对工作作为自治管理的重要内容，明确突发事件应对工作责任人，协助政府及其有关部门做好突发事件应对工作。本办法第53条第2款也规定了公民、法人和其他组织应当服从政府部门的领导并配合做好应急处置和救援工作的义务。这样的条款只是概括的规定了在开展突发事件应对工作中社会组织的义务和责任，而在本办法或北京市政府制定的政府规章或其他法律文件中并没有针对突发事件中的社会组织的权利和义务制定出更具有操作性的详细规范。另外，在北京市政府制定的突发事件总体应急预案中也存在类似的问题，比如在关于应急处置和救援的规定中，只笼统规定了事发地居委会、村委会和其他组织要按照当地政府的决定、命令进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序等义务。而缺少当社会组织参与到应急处置和救援具体工作当中时能够遵循的一套具体有效的运作制度。[22]全国其他诸多地方也陆续制定了类似的地方性法规。
因此，笔者认为，在今后的地方性法规制定和修改工作中需要加强对于社会组织参与突发公共事件的管理运作机制的规定。
（二）高效行政：充分发挥社会组织在应对突发公共事件中的作用
1.政府科学引导社会组织参与突发公共事件的应急管理
政府在引导社会组织参与突发公共事件应急管理中应有效地承担应急处理责任、行政信息及时报告、公开和发布责任、经费提供责任等，以便将社会组织的志愿力量充分和有序的发挥。社会组织则应根据自身所长，承担相应的技术处理、提供服务等责任。
科学引导社会组织参与突发公共事件的应急处置工作。近几年来，从南方抗击雨雪冰冻灾害到汶川大地震，从青海玉树地震到舟曲特大山洪泥石流，人们已经越来越习惯于重大自然灾害现场出现民间志愿者的身影，其效果十分显著。但也不可否认，一些志愿者因缺乏紧急灾害救援甚至自救互救的基本知识和技能，不仅没有帮上忙，反而成为需要帮助的对象。然而在突发公共事件应急管理中，许多社会组织的行为也日渐成熟。2010年青海玉树地震后，共青团四川省委急玉树受灾藏族同胞之所急，招募藏汉翻译志愿者100余名，派遣至成都市各大医院为来自灾区的伤员开展防护和翻译服务，发挥了积极有效的作用。对于满腔热情的青年学生来讲，发挥他们的专业知识、组织能力，效果会更好。此外，作为这些志愿者的组织者，也要开展有序的统筹安排工作。2010年舟曲泥石流灾害发生后，共青团甘肃省委在志愿者指导中心也成立了支援舟曲抗洪救灾志愿者协调联络派遣办公室，负责抗洪救灾志愿服务工作的协调联络及志愿者招募派遣工作，州县团组织联合在舟曲团县委成立了青年志愿服务现场指挥办公室，设立了10个志愿者服务点，负责抗洪抢险一线志愿者的组织、协调和工作指导，下设了组织协调、宣传报道、后勤保障等职能小组，组成拥军服务队、环境卫生队、物资运输队、医疗卫生队等17个服务团队，各项志愿服务工作有序展开。这样规范有序的组织，避免了志愿者服务可能产生的混乱状态。
2.完善行政程序制度，保障社会组织在应对突发公共事件中的权利
当前对社会组织参与突发公共事件应急管理的行政管理应从行政程序的角度加以完善。行政程序是行政执法的核心内容之一，正当的法律程序能够保证正确的管理效果。笔者认为应从以下方面加以完善。
（1）建立应对突发公共事件信息交流平台，保障社会组织在应对突发公共事件中的知情权。知情权又称为了解权或知悉权，就广义而言，是指寻求、接受和传递信息的自由，是从官方或非官方获知有关情况的权利，就狭义而言则仅指知悉官方有关情况的权利。从内容上讲，知情权包括接受信息的权利和寻求获取信息的权利；后者还包括寻求获取信息而不受公权力妨碍与干涉的权利以及向国家机关请求公开有关信息的权利。[23]社会组织参与应对突发公共事件，必须获得充分、及时和有效的信息后才能采取理性和有益的行动。因此，对于有关志愿服务者和慈善性社会组织，要建立起常规性和应急性的信息交流平台和相应的专门渠道，保障有参与突发公共事件应急处置工作意愿的社会组织能获得其所需要的可靠信息。
（2）在突发公共事件应急管理的行政程序中，尊重和保障社会组织的各种程序性权利。这里笔者认为行政行为制度中的告知和教示制度非常重要。行政行为的告知，是指行政主体在行使行政职权过程中，将行政行为通过法定程序向行政相对人公开展示，以使行政相对人知悉该行政行为的一种程序性法律行为。[24]政府部门对社会组织的管理行为中的告知对政府部门来说是一项法定职责，对社会组织来说是一项获知行政行为内容的法定权利。
教示是指由行政主体就行政程序所涉事项，向行政相对人做出辅导的方式、步骤等所构成的一项法律制度。[25]在应对突发公共事件中，政府部门对社会组织的教示具有如下几项特征：第一，服务性。教示是具体化的服务性程序制度，它促使政府部门给予社会组织程序知识方面的帮助，减少程序违反或其他失误而导致的不利后果。第二，过程性。教示贯穿于管理社会组织的全过程：在应对突发公共事件程序的开始，教示的运用使社会组织增强对政府部门及自己行为的预见性，以便及时做出有利于应对突发公共事件目标的行为或计划；程序过程中，政府部门主动或者就社会组织的咨询为其提供解释、说明；程序结束，政府部门通过教示也可以使受到管理影响的社会组织了解法律救济途径。第三，个案性。教示是在具体个案的政府管理行为中进行的，其管理具体社会组织的程序是特定的，教示对象，即社会组织也是有限的。
告知和教示是政府部门在突发公共事件应急管理时采取相应行政管理程序中对于社会组织最为直接和有效的行为，可以保证和督促社会组织在参与突发公共事件应急管理时符合政府的目标与要求，并使社会组织更充分地发挥其独特性的作用。
（三）有效监管：使社会组织在法制轨道内参与应对突发公共事件
1.建立具有针对性的综合协调机构和监管联动机制
美国1887年成立州际商务委员会后，陆续成立了联邦储备委员会（1913）、联邦贸易委员会（1914）、联邦水力委员会（1920）、食品和药品管理局（1931）等监管机构。美国监管制度对19世纪末20世纪初市场失灵导致的经济危机和市场混乱产生了十分有效的管理效果。[26]中国在近些年也逐渐加强了政府监管机构和制度的建设。
在传统上，社会组织由民政部门的社会组织管理部门负责登记和管理。但实际上是以登记为主，日常管理作用有限。笔者认为可以有以下两种方案解决这一问题：（1）在已有的社会组织管理部门中设立一个专司突发公共事件应急管理中社会组织监管工作的机构；（2）设立一个以民政部社会组织管理局牵头，由民政部救灾司、救助司、福利司、人力资源和社会保障部、共青团中央、红十字会等相关部门参与联合组成的综合协调机构，可命名为“社会组织监督管理委员会”，协调各部门、各地方发生突发公共事件后的社会组织监管工作，使社会组织无序参与突发公共事件应急管理转为有序参与。笔者认为，第二种方案虽然难度更大，但是如果成功有效地构建这一机制，对于突发公共事件应急管理中社会组织的管理工作会有很大助益。
