周武王虽然取得灭商胜利，但商朝的残余势力还很强大，特别是东部地区还保存了部分有生力量，周公建议对商朝贵族和遗民采用分化利用和武力监督相结合的办法，周武王采纳了他的意见，封商纣之子武庚为诸侯，仍然留驻商都朝歌，统领殷商遗民部众。同时又封武王之弟管叔鲜、蔡叔度和霍叔处三人率领重兵驻守商都及周边地区，就近监视武庚。武王灭商两年后病逝，其子诵继位，是为成王。成王年幼，周公辅政，“履天子之籍，听天下之断（《荀子·效儒》。）”，然而周王室内部召公奭等人却怀疑周公企图谋害成王，篡夺王位。武庚见周王室内部发生矛盾，就趁机煽动管叔、蔡叔等人和他一起造反，他们又联合了殷商在东夷的残余力量（徐、奄、薄姑、熊、盈等邦国）共同起兵反周，发起了复国战争。面对严峻复杂的形势，周公先向召公奭等人解释，消除了疑虑，稳定了内部团结。然后他调集大军，以周成王的名义，率军东征，讨伐武庚。在军事步骤上，他先集中优势兵力诛灭以武庚为首的商朝残余贵族军队，诛杀武庚，彻底破灭殷商的复国幻想。然后再平定管叔、蔡叔等人叛乱，诛杀管叔，流放蔡叔。最后远征东夷，前后花了三年多的时间，相继平定东夷诸邦叛乱。周公东征，无论在战争规模和力量对比上都远远大于武王伐纣，因此这场战争才是真正意义上的商周势力较量。《诗经》中对周公东征的惨烈状况进行了生动的描述：“即破我斧，又缺我斯。周公东征，四国是皇。哀我人斯，亦孔之将《诗经·豳风·破斧》。）。”经过东征战争，商朝的反叛势力基本被消灭，周朝的统治地位才真正建立。
二
周公东征胜利后，深切感受到殷商残余势力的严重威胁，如果对他们处置不当，必将会引发新的社会动荡。同时，在东征过程中捕获了大批俘虏，这些人被称为“献民”，又称“殷顽民”，他们对周人心怀仇恨，随时可能发动新的叛乱，如何处置这些“殷顽民”，也成为周朝统治者亟待解决的问题。周公决定在夏人原来的居住中心伊、洛流域建造一座新都城，把“殷顽民”通通集中起来加以监管。经过反复选址论证，他最终决定在瀍水东岸建造新城洛邑（今河南洛阳市东）。他委派召公奭负责新城规划，测量城垣宫室位置，监督“殷顽民”建造新城。新城建成后，命名为“成周”，强迫所有“殷顽民”迁入，并派重兵镇守，防止发生叛乱。在迁入新城的那一天，周公代表周成王向殷商旧臣和“殷顽民”发布诰令。《史记·周本纪》中载：“成王既迁殷顽民，周公以王命告，作《多士》。”《多士》今存《尚书》。周公在诰令中历数商朝灭亡的原因，周王室将他们安置在新城的用意以及他们自己的前途命运等等，警告他们要服从上天的安排，否则上天的惩罚就会降临到他们身上。在营建成周的同时，周公又在成周西面三十里的瀍水西岸修筑了一座王城（今洛阳市区），以八师（一师为一万二千五百人）兵力驻守，就近监视成周“殷顽民”，并作为朝会东方诸侯的东都。这样，西起岐阳，东到圃田，所有渭、泾、河、洛地带，都包括在周王朝王畿之内。西边的渭河平原，以镐京为中心，是周人兴起的根据地，称为“宗周”；东面的河洛地带，以王城为中心，是保卫宗周和镇抚东方的重镇，称为“成周”。东西两都连成一片，王畿范围方圆千里，周朝统治全国的政治和军事中心基本形成。
由于周朝统治疆域大幅拓展，为了对全国实行有效统治，周公在政治上采取了封建诸侯的办法。分封制是建立在宗法制基础上的，宗法制度是奴隶制社会最基本的社会政治制度。按照宗法血缘关系，以周王为首的姬姓贵族在周朝统治集团中占据首要位置，即所谓“周之宗盟，异姓为后（《左传·隐公十一年》。）”。因此周公在封建诸侯过程中，优先考虑的是姬姓王族成员。《荀子·效儒》中说：“兼制天下，立七十一国，姬姓独居五十三人焉；周之子孙，苟不狂惑者，莫不为天下之显诸侯。”意思是说，姬姓王族，只要不痴不傻，都能受到分封，身份显贵。周文王、周武王和周公后裔受封者多达二十六国：“昔周公吊二叔之不咸，故封建亲戚以藩屏周。管蔡郕霍，鲁卫毛聃，郜雍曹滕，毕原酆郇，文之昭也。邗晋应韩，武之穆也。凡蒋邢茅胙祭，周公之胤也《左传·僖公二十四年》。）。”此外，与姬姓保持联姻关系的异姓诸侯也接受了分封，其中以姜姓诸侯居多。
周公在封建诸侯的同时，还将王室的珍宝彝器分给各国诸侯，以作镇国之宝。如“分鲁公以大路、大旂，夏后之璜，封父之繁弱（大弓名）”；“分康叔以大路、少帛、綪茷、大吕”；“分唐叔以大路、密须之鼓、阙巩（胄甲名）、沽洗（钟名）《左传·定公四年》。）”。
三
为了巩固周王朝的统治地位，加强对分封诸侯的控制，周公在总结商朝灭亡教训的基础上，对周王朝的国家政治制度进行了系统的设计和安排，这就是史书中说的“周公制礼作乐”。
周公“制礼作乐”的具体内容已无从考。《史记·鲁周公世家》：“成王在丰，天下已安，周之官政未次序，于是周公作《周官》，官别其宜。作《立政》，以便（辨）百姓。”《书序》中也说周公作《立政》、《周官》。现行《尚书》中虽有《立政》、《周官》两篇《今文尚书》中无《周官》。），但其真伪难辨，只能作为参考资料。现行《周礼》已基本确认是西汉末年刘向、刘歆父子的伪作，内容庞杂，反映的是战国后期儒家融合道、法、阴阳等家思想，因此也不可作为研究周公“制礼作乐”的史料。
当年周公“制礼作乐”，应该限定在一个很小的范围内（王族核心成员）流传，因为其中涉及到实行统治的理念、方略、制度、方法及措施等核心机密，不宜让更多人知晓，况且当时文字传播手段也受到很大限制。到了春秋时期，许多诸侯国的公族成员也只是听说（《周礼》而已，如果能让他们亲眼目睹，就觉得三生有幸了。鲁国一直是保存周朝典章制度最完备的国家，《左传·昭公二年》载晋国韩宣子出使鲁国，“观书于大史氏”，他看到周朝的许多珍贵文献，于是赞叹道：“周礼尽在鲁矣。吾乃今知周公之德，与周之所以王也《左传·昭公二年》。）。”显然，“周礼”中载有关于“王道”的内容。“王道”是所有统治者追求的政治终极目标，因此人人必欲得之。孔子当年应该深入研究过这些典籍，并对周公制定的“周礼”顶膜礼拜，心悦诚服，所以他梦中许久不见周公，就若有所失，魂不守舍了。《左传·襄公二十九年》又载吴公子季札出使鲁国，“观于周乐”，乐工从《周南》、《召南》到《大雅》、《颂》，一路演奏下来，让公子季札大开眼界，他激动无比，语无伦次地说：“德至矣哉！大矣，如天之无不帱也，如地之无不载也，虽甚盛德，其蔑（无）以加于此矣。观止矣！若有他乐，吾不敢请已。”我们现在已经无法体会当时人们“观礼”、“观乐”时的激动心情，但从他们的赞颂声中完全可以想象到周公“制礼作乐”的神奇魅力。
根据现存史料推断，周公“制礼作乐”的内容相当丰富，至少涉及到国家政治体制、机构和职官设置、军事制度、祭祀制度、礼仪制度、税赋制度、道德规范以及文化典籍等方面。
