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第8章 谁来决定税权?(3)

第七,反映公民意愿的“纳税人反叛”具有正义的性质。布坎南研究的是20世纪70年代美国一个洲的情况,但是他阐述了一个非常重要的观点,就是纳税人反叛,实际上就是西方的“公民不服从”的文化传统。这是一种我们中国人还不熟悉、目前还无法接受的理念。

我们的宪政之路几乎是从零开始走,我们和100年前梁启超之类的学者面临的问题是一样的,任务甚至更艰巨。我们有的地方比100年前的人们幸运,比如我们现在有互联网,在启蒙上可以助我们一臂之力;但有的地方,我们的条件未必比100年前的立宪派们更优越。

关于中国皇权专制制度及赋税的法理基础问题,我写了很多文章,我的体会可以归并为以下几点:

一是在专制制度下,皇权至高无上,不受任何限制。总是有一个最高的权力,拥有一切,主宰一切,恰恰这个权力又不是宪法,它只是世俗的权力。这就和西方的文化有着很大的区别。在西方,国王只是一个世俗的权力,在他之上还有上帝。你错了我可以不服从你,因为上帝没有这么说,宙斯没这么说,我可以反对你。中国人没有这个概念,只要是领导说的,那就是对的,平头百姓就得服从,这种观念根深蒂固,一直到现在,我没看出来有什么根本性的变化。所以西方人怕上帝,中国人怕皇上。中国人头脑当中居最高位置的不是什么神,而是皇上。在中国人头脑当中栽种宪政的种子,虽然经过了一百多年的努力,到现在还是若有若无的状态。

二是国民不存在法律意义上的财产权和人身自由权,如严复所说“无尺寸之治柄,无丝毫应该有必不可夺之权利”。在中国,争民权之难,可比难于上青天。这个,先驱们早有体会,现在轮到我们这一代了。

三是统治者有权任意对国民征税,却不必承担向国民提供公共服务的责任和义务。这就是它的“法理基础”,没有一种行之有效的法律来约束或者规定统治者只能做什么、必须做什么、为社会提供什么,完全没有,最多在道德上有一些民本思想,还没有用法律确定下来。作为统治者,他可做可不做,所以中国的贪官层出不穷,就是没有从制度上解决问题造成的。

四是统治者征税具有强烈的随意性,无需提供什么法理依据,也无人敢去置疑他征税的合法性,此为朝野共识,即使那些鼓吹“民本”的学者也不怀疑它的正确性。在中国,财产法律只存在于“子民”之间,而绝不可能存在于“子民”与统治者之间。中国也曾经有过财产的法律,比如说均田制,但是只存在于子民之间,绝不可能存在于子民和统治者之间,你和官府分配财产权,哪一块地是你的,哪一块地是我的,完全没有这个东西。

征税权无制约的后果,就是无法解决“监督监督者”的问题,导致腐败的不可抑制。最近文强被注射,整个过程的报道我看了,感觉有点难过,因为失去了权力的他就是一个普通人,为什么一定要剥夺他的生命?这是个很大的问题,他的罪责不可饶恕,但比他本人责任一点不小甚至更大的制度问题,也完全由个人承担了,这公平么?作为个人,文强一旦被剥夺了权力,他也就根本无法为自己申辩了。哪些问题是因制度欠缺所导致的,也就无法也无须去分辨清楚了,他根本没有办法保护自己。

治税权得不到制约的第二个后果,是赋税负担不断加重,各种非法加派强制合法化,导致周期性政治危机,这就是所谓“黄宗羲定律”。我们还没有大规模进行“费改税”,这个过程实际在慢慢进行,各种新税增加,老税又没有减,逐渐地,税收规模还是在加大的。我们现在又实行预算外进入预算内,这个过程要防范很多非法的征收变成合法化,这在中国历史上是层出不穷的。

治税权得不到制约的第三个后果,是官民矛盾成为社会的主要矛盾。说什么阶级矛盾、农民阶级与地主阶级的矛盾?中国历史上何曾发生一场贫苦农民和地主之间像样的武装斗争?还真没有,都是民反官,事情闹大了,干脆直接把皇上的座位抢过来自己坐。到现在也还是这样,官民矛盾缓和了,社会就和谐稳定了。皇权肆虐导致人民绝望,山河失色,国家民族无前途可言,这是已经被历史反复证明了的道理。

由于以上原因,无论中国大陆学术界对历史上那些改革的评价有多高,其促进文明进步的价值终究十分有限。

100年前,中国发生过一场规模浩大的、有翻天覆地之力的立宪运动,下面是我收集的一些资料。梁启超有句名言:“国中无论何人,其有违宪者,尽人得而诛之也。”他还指出:“国会之职权,一曰议决法律,二曰监督财政。法律非经国会赞成不能颁布,预算非经国会画诺不能实行。国会有立法权,监督政府之权……是故无国会不得为立宪,有国会而非由民选,不得为立宪;虽有民选国会,而此两种权力不圆满具足,仍不得为立宪。”他把对国会的职权规定得非常简单,同时又非常到位。国家的财政预算和税收法律,都是由议会来决定、来监督的。我们可以看看我们现在的立法机关,我们的人民代表大会,它的权力行使得怎么样?

任公还指出:“无论何种政务,行之必需政费。而立宪国之所以有预算者,则除预算表岁入项下遵依法律所收诸税则外,行政官不得滥有所征索;除预算表岁出项下所列诸款目外,行政官不得滥有所支销,此立宪国之通义也。”看他说得有多好,做不到这一点就不是一个立宪国,很符合宪政经济学的基本观点。

100年前,立宪与革命赛跑,立宪的进程加快了,革命也在加快速度,最后成功的却是革命。在那个紧要的历史关头,立宪实际上已经成功了,但是只差半步,国人没有享受到它的成果。我在《南方周末》上写过一篇文章,介绍百年中国预算变革的历程,可以清楚地看到,议会——中国叫国会,对清政府的预算已经有了一定的决定作用。1910年国会审议1911年的预算,把清政府提交的预算砍了五分之一下去,而且对当时清政府的很多开支是有一些限制和监督的。所以我说政治改革即刻延伸到了财政领域。学者一般认为清政府改革步伐过慢是它最后失败的重要原因,其实这还是清政府自己的改革,是慈禧太后革自己命,叫我看那已经不算慢了。九年预备立宪,后来又缩短到五年立宪,对于一个有着两千年皇权专制的古老国度来说怎么能说慢?我们现在的改革能快多少?清政府在这个过程当中做了很多事情,1908年颁布《清理财政章程》,1909年全面清理各省财政收支,为财政立宪做准备,1911年1月,度支部拟定《预算册式及例言》等等,这些都是财政立宪非常重要的步骤,也取得了一定的效果。

1908年清政府颁布的《钦定宪法大纲》中已包含了财政立宪的内容:“臣民之财产及居住,无故不得侵扰”,说的是国民的私人财产权;“臣民按照法律所定,有纳税,当兵之义务”,是不彻底的税收法定原则的确立;1911年11月3日公布的《宪法重大信条十九条》(简称《十九信条》)中也有财政立宪的内容,如第十四条规定:“预算案内,不得有既定之岁出;预算案外,不得为非常财政之处分。”第十五条规定:“本年度预算,未经国会议决者,不得照前年度预算开支。”说得很清楚,预算外的收支行为是不允许的,皇室的经费开支也由国会议决,中国的皇帝开始把部分权力让渡给议会了,你来决定我花多少钱。几千年来头一回,我本人觉得很了不起。当然有些东西是空话,最后没有实现,但是空话能说也是一个进步,这个东西能写进国家的法律,对于中国来说是很了不起的事情。我们自己的文明那时候达到了这个高度,我们自己却拒不承认,这是个很奇怪的现象。我们现在能接受这种宪政精神吗?执掌权力的人愿意让别人决定自己怎么花钱吗?我们中的某些人,别看他生活在21世纪,所想的、所做的,距离财政与财政宪政原则其实很远,甚至远低于清代的水准。

我在前年的一篇文章中说过:“中国的财政宪政改革至今仍未上路”,现在我仍坚持这个观点。人大是立法机构,是最高的国家权力机构,这句话写在我们的《宪法》当中。但人大本身的改革直到现在还很不到位,治税权实际上还掌握在政府的手里,预算的审议还在走过场,人大“橡皮图章”的形象还未改观。预算工委、财经委的委员,不是原来的空军司令,就是国企老总,或者某个省的退休省长,基本上是一些退休的官员来担任,这些人真正理解税收宪政的人能有几人?财税方面的专门人才有几人?指望这些人完成国家的财政宪政改革,期望值太高了吧?这就是为什么中国的宪政改革难以推进的原因。行政机关对税收、预算事务仍可独断专行,财政资源继续被粗疏的管理和分利集团巨量耗费。如此,民生在资源配置格局中也就不可能不处于次要的地位。

中国应当继续百年前的伟业,重走宪政之路。立法机构和行政机构应当各自归位,开征任何新税都必须经国家的正式立法程序,否则应视为违宪;既有税种中已较为完善者,应完成立法程序,上升为法律,任何法外课征均应禁止;政府的财政行为应当公开透明;纳税人的基本权利和具体权利都应该明文写在我们国家的法律中,并且把它们变为现实。

我们的学者、经济学家应当以促全体公民纳税人权利意识的觉醒为己任,做一个启蒙者而不是歌功颂德者,以此来维护我们宪法的尊严;应当把自己的目光移向现行的预算和税收法律规定之外,以“规则的规则”,即宪政,为切入点,重新思考中国财政税收的制度病和中国人大脑中的专制因子,探索制定当代中国财政宪政制度的“元规则”,认真地回答好改革开放三十多年之后我们仍然难以回答及格的“邓小平之问”。

无论从哪个方面说,以“管束权力”为宗旨的财政宪政改革都不容延宕,特别是征税权力的来源及合法性问题,必须向人民交待得清清楚楚、明明白白。否则,征税、用税权力的妄用和扩张,会给我们的社会带来更大的祸患。这是我最后要说的话。

时间关系,我就讲这么多,谢谢大家!

2010年7月13日在中国人民大学“法律,制度与政策研讨会”上的发言

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