目前，世界各国的税收授权多采用单事授权或者一事一授权的制度，严格控制多事一授权或概括式授权，而我国的税收立法授权，却多采用这一类的授权方式，授权范围大而无当。1984年工商税制改革时，国务院曾向全国人大提出请求授权其发布试行有关税收条例（草案）的议案，得到第六届全国人大常委会第十次会议的授权。尽管这次授权立法尚不能符合严格意义上的税收宪政原则，但毕竟是一个历史性的进步。但遗憾的是，从那以后，授权立法的进程竟然停止了，征税几乎成为政府的一种不受制约的权力。十年后的1994年税制重大改革，在国务院制定的一系列税收暂行规定中，未见有立法依据的规定。如果严格依照税收宪政原则分析，则可以认为此次税制改革过程中制定的各类税收暂行条例都是无法律依据的。即使有人大及其常委会默许授权，这种授权也只是一种空白授权，是不应产生法律效力的，依据此类授权所制定的行政性法规自然亦无效。本次利息税的授权虽然称得上是一事一授权，但还是犯了老毛病，过于笼统、虚幻，谈不上规制性、准确性和具体化，这是今后构建税收法制体系应当注意改进的。
或许，利息税这个“非独立税种”并不需要搞得这么复杂。如果是这样，考虑到我国还有几十个税种需要进入法治系统，任重道远，这就算我为今后人大在税收授权上的一点建议和参考吧。
原载《改革内参》2007年第30期
03 治税权的法理逻辑：100年前中国人达到的思想高度
谢谢各位老师，非常遗憾没有听到前面老师的精彩发言，只能以后看文字材料了。我发言的题目是《治税权的法理逻辑：100年前中国人达到的思想高度》，选这个题目是因为我和我的课题组正准备做一项研究，其中涉及一个问题，就是“治税权”[税权，指的是决定税的征收和使用的权力，这个权力应该归谁所有。治税权是从国家的层面看问题，而不只是把它看做一个纯经济的问题，理解这一点非常之重要。权力的归属涉及法律，强调一个法理的逻辑，同时它也是政治学中的一个高层理念，即从宪政的层面上看税收问题，要在这个高度上把税收解释清楚并不容易。]的问题。治税权这个用法目前辞典里面还没有，学者用得也不多，我十年前就在用，算是用得比较早的。
治税权这个词是从公共管理学中引进来的，“治”就是善治的意思。在善治的五个要素中，第一个就是合法性（legitimacy）善治可以认为是国家权力向社会的回归，善治的过程是一个还政于民的过程。一般认为，善治的基本要素有以下五个：（1）合法性（legitimacy），即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。（2）透明性（transparency），即政治信息的公开。立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息，公民都有权获得，并且对公共管理过程实施有效的监督。（3）责任性（account ability），它指的是管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。（4）法治（rule of law），其基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目的是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序，最终目的在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。法治与人治相对立，法治既规范公民的行为，更制约政府的行为。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会程序，就没有善治。（5）回应（responsiveness），这一点与上述责任性密切相关，实际上是责任性的延伸。它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。善治的构成要素无一不以民主政治为基石、以政府行为的法治化为基础。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间存在着良好的合作。善治有赖于公民自愿合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与，不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础。（资料引自百度百科http：//baike.baidu.com/view/836414.htm？fr=ala0_1_1）
我们要看看100年前的中国人由于受西方思想的影响，在这个问题上曾经达到了一个什么样的思想高度。
一个偶然的机会，我发现了一条资料，邓小平一次会见美国国会议长，向他提出来一个问题：“总统也得找你们要他的钱？”这个问题提得很微妙，我把它称作“邓小平之问”。“你们”指的是美国国会，“要他的钱”，就是总统的钱。邓小平出题的时间是20世纪80年代初，到现在30年过去了，改革开放贯穿了这个时代，我们如今能回答好这个问题了吗？我们的官员、学者，我们的财政问题专家们，能很好地解答这个问题了吗？
这个“邓问”，触及了宪政财政理论的一系列核心问题。第一是国家的“钱袋权”，即治税权归属于谁，应该归于立法机构执掌。邓小平年轻时曾去法国留学，所以他在中共高级领导人中对西方的制度文化相对说是比较了解的，为什么他还要提出这个问题呢？他会不会是“明知故问”？我感觉他这个问题肯定不是问给美国人的，是提出来让当时的中国人去思考的。其他的几条：第二，任何行政机构只能在法律限定的期限内为着限定的目的征集和使用限定数额的财政资源；第三，治税权行使的全过程均受立法机构和整个社会的严格控制与监督，这种控制和监督也包括立法机构本身，应该是全体人民决定、监控着国家财政预算和税收所有的事项，如美国宪法第一条第九款所说的：“一切公款收支的报告和账目，应经常公布”，这才是真正到位的宪政思想。
我们的会议曾经发了一个通知，要求大家读一读布坎南的《宪政经济学》，我把上半部分“征税权”看了一遍，有些内容还不能完全理解，还要向当年翻译这本书的冯兴元教授等学者请教。我感觉这本书研究的主题就是政府征税权力的来源问题，而且布坎南自己也说主要是研究征税问题，税收的使用不是这本书研究的目的。中国的财政学家有很多，财经院校里有一大批专门研究税收的学者教授，但真正把财政税收与宪政问题结合起来研究的学者凤毛麟角。但是现在时代的发展提出了这个要求，100年以前的学者面临着什么问题，我们现在也面临着什么问题，这是理解税收宪政问题的一个关键点。
要看到，现在我们中国已经进步到了这个程度。往前走，一个宪政民主的前景在召唤着我们；往后退，还是重回集权的老路。历史上我们曾经是这样来回变化，走不出历史怪圈。我们中国学者也应该像布坎南那样思考问题，把我们讨论的焦点定在征税的“最初原因”上面，如布坎南所问的，你凭什么有权利征税？政府拥有了征税权，如果它不受限制意味着什么？如果大家认为应该有限制，那么，怎么限制？这里，讨论的核心问题是——理性纳税人，即公民们在确定自己将遵守的宪法的时候，会选择什么样的税收制度？他们希望通过何种方式限制政府行使征税的权力？研究目的，就是通过对征税权的理论分析，解决如何限制政府的权力和防范政府权力被滥用的问题。
这是布坎南在已经实现民主宪政的西方制度下思考的问题，我们这样的前宪政国家或转型国家也同样面临着这些问题，也就更应该思考这些问题。我们大家希望不希望限制政府征税的权力？现在还难说，现实其实很不乐观。在很多人看来，仍希望政府的权力更大一些，管得“更宽”一些，这种思维跟宪政是“南辕北辙”的。
布坎南实际上是在编制一个“财政的宪政之索”。一个国家，必须要弄一个制度编织的“笼子”，或者说用一条制度的“绳索”把政府的财政预算、税收的权力给它限制住。下面是我摘录《宪政经济学》的一些要点：
第一，决策者也是由寻常人组成的，他也就会犯寻常人所犯的错误。如布坎南所说，即使有民主制度的约束，仍有变成“利维坦怪兽”的可能。如果不对征税权加以限制，它就会走向暴政。西方存在这个可能，我们这里也难以“免俗”。
第二，财政须冠以宪政之名，行以宪政之实，离开宪政的统领财政便会走向暴政。
第三，“君主也可能关心自己的臣民”，但开明的政策不能代替财政宪政制度的构建。让政府的权力再大些，它只要办好事就行，这还不光是普通人，包括很多学者也是这样认为的，新儒家就是这样的观点。我们宪政学者在这个问题上承担的责任就很大，不光要说服官员，还要说服很多自己的同行。
第四，私人财产权的确认是征税的前提。只有对私有财产的征收，并且得到纳税者的认可、同意的征收才是税收，凡不是针对私有财产的征税就不是税收，它只是带有租金性质的征收。
第五，宪政规则中应包含专门针对征税权的内容，要把它写进宪法和这个国家税收基本法。这些，我们都还没有做到。
第六，公民对统治者的控制只能通过对其征税权的约束来实现。也就是说，如果其他各种约束都有，唯对征税权控制不住，其他都是白费，没有用处的。即使你惩治腐败的力度再大，腐败也依然照旧，抑制不住的。
