4．努力攫取行政权
进入成哀时期，州刺史参与郡国行政事务的情况更加普遍。如何武在扬州为刺史时，即积极插手地方行政事务。“二千石有罪，应时举奏，其余贤与不肖敬之如一，是以郡国各重其守相，州中清平。行部必先即学官见诸生，试其诵论，问以得失，然后入传舍，出记问垦田顷亩，五谷美恶，已乃见二千石，以为常。”由于州刺史大量干预郡国事务，原属纯监察官的刺史，俨然成了郡国的顶头上司，而郡国守相反成下属，屈从于刺史。文献载：“薛宣……以明习文法，诏补御史中丞。是时，成帝初即位，宣为中丞，执法殿中，外总部刺史，上疏曰：’陛下至德仁厚，哀闵元元，躬有日仄之劳，而亡佚豫之乐。允执圣道，刑罚惟中，然而嘉气尚凝，阴阳不和，是臣下未称，而圣化独有不洽者也。臣窃伏思其一端，殆吏多苛政，政教烦碎，大率咎在部刺史。或不循守条职，举错各以其意，多与郡县事，至开私门，听谗佞，以求吏民过失，谴呵及细微，责义不量力（言求备于人）。郡县相迫促，亦内相刻，流至众庶。是故乡党缺于嘉宾之欢，九族忘其亲亲之恩，饮食周急之厚弥衰，送往劳来之礼不行……方刺史奏事时，宜明申敕，使昭然知本朝之要务。‘”这是薛宣作为御史中丞，对成帝时州刺史干预地方事务的尖锐批评。
由于州刺史颇预郡国行政事务，致使郡太守在人们心目中的地位急剧下降。《汉书》卷86《王嘉传》详细地记述了这一现状。王嘉说，孝文时，做官的长守其位，安官乐职，有人开始以官为姓，后来就不行了。“司隶部刺史察过悉劾，发扬阴私，吏或居官数月而退……二千石益轻贱，吏民慢易之。或持其微过，增加成罪，言于刺史、司隶，或至上书章下，众庶知其易危，小失意则有离畔之心。”
元、成二帝时，刺史干预郡国行政事务被朝廷许可的另一明显事例，是元帝时令京房作考功法。
元帝永光、建昭间，发生了西羌叛乱、日蚀等事件。善观天象的京房，就此提出令百官各试其功以克灾异的办法。于是“诏使京房作其事，房奏考功课吏法……时部刺史奏事京师，上召见诸刺史，令房晓以课事，刺史复以为不可行”。后来，朝廷让京房提交几个晓知考功课吏方法的弟子，想让他们试行考功法。京房提名中郎任良、姚平，但又提出“愿以为刺史，试考功法”。元帝于是以京房为魏郡太守，秩八百石，准以考功法治郡。“房自请，愿无属刺史，得除用它郡人，自第吏千石以下，岁竟乘传奏事。天子许焉。”在这个事情中可以看到，京房弟子在被指令准备试行考功法时，先提出愿以刺史的身份去试行。当元帝让京房本人以郡守之职去亲自试行时，而京房又提出“愿无属刺史”。这都表明，当时郡守的行政事务被刺史过多地干预，已不能独立自主地处理郡中事务了。如果不以刺史的身份，或在刺史的监督之下去试行考功法，都将不会顺利和成功。
另外，此时刺史不仅对郡国政事进行多方面干涉，甚至还干预民间活动。《汉书》卷27《五行志中之下》载：“元帝建昭五年（前34年），兖州刺史浩赏禁民私所自立社。”而这种民社还是田社性质的。这就是说，刺史完全把自己摆放在一级行政长官的位置上去处理地方事务。因而，哀帝时，丞相司直郭钦上奏当时豫州牧鲍宣“举错烦苛，代二千石署吏听讼，所察过诏条，行部乘传去法驾，驾一马，舍宿乡亭，为众所非”。州刺史在元、成二帝以后，大大逾越了自己的权限范围，变换了自身的角色，甚至出行时，连刺史的威仪也不顾了，完全无所禁忌地去干涉郡国事务。
5．时势赋予军权
到了西汉末，州刺史除了继续履行自己的监察权和先后攫取了郡国多项权力外，还取得了军事指挥权。这个时期正是王莽居摄代汉之际。
西汉末，由于外戚专权，为王莽篡汉提供了机遇，使其两次主持朝政。第一次是汉成帝绥和元年（前8年），王根因病免去大司马之职，以王莽接任。绥和二年（前7年），定陶傅太后对王莽不满，王莽上任不足一年即被免官。哀帝建平二年（前5年），被遣回封国。第二次主政是汉哀帝元寿二年（前1年）。元寿元年（前2年），王莽被召回朝廷。二年六月，哀帝死，太皇太后王政君收玺绶，帘后听政。诏尚书，诸发兵符节、百官奏事，中黄门、期门兵皆属王莽，以莽为大司马、领尚书事。九月，平帝即位，王莽秉政。
王莽秉政后，先后进行了一系列随心所欲的改革。这些改革不仅没有改变西汉末的危急现状，反而激起了不少内外矛盾，事变迭起。居摄元年（6年）四月，安众侯刘崇与相张绍谋划反莽。“绍等从者百余人，遂进攻宛，不得入而败。”居摄二年（7年）九月，东郡太守翟义借参加都试的民兵发动反莽，“众十余万……槐里男子赵明、霍鸿等起兵，以和翟义……众稍多，至且十万人”。其余如始建国元年（9年）四月，天凤元年（14年）等年份，都发生了民变。天凤三年（16年）五月，泾水长平馆西岸发生岸崩，有人上言这是匈奴灭亡的征兆。“乃遣并州牧宋弘、游击都尉任萌等将兵击匈奴……”天凤四年（17年）、五年（18年），又有琅琊发生部分农民起义。六年（19年），“更遣复位后大司马护军郭兴、庸部牧李晔击蛮夷若豆等，太傅牺叔士孙喜清洁江湖之盗贼”。正是在这些接连不断的起义中，王莽政权终于将州牧推到了镇压起义者的前列。并州牧宋弘将兵击匈奴，庸部牧李晔配合大司马护军郭兴击蛮夷若豆，是为历史上州牧带兵平叛最早的二人。一旦有了最早的二人，后继者也就接踵而来。
随着宋弘、李晔率兵镇压民变，州牧主兵也就顺理成章。地皇元年（20年），“莽见四方盗贼多，复欲厌之……于是置前后左右中大司马之位，赐诸州牧号为大将军，郡卒正、连帅、大尹为偏将军，属令长裨将军，县宰为校尉”。因而，州郡县各级长官便都有了级别不同的将军名号。既当了将军，带兵也就合理合法。
地皇二年（21年），王莽以王况谶言荆楚当兴，李氏为辅，欲厌之，乃拜侍中掌牧大夫李蓔为大将军，扬州牧，赐名圣，使将兵奋击。随着起义力量的不断壮大，地皇三年（22年）王莽又派孔仁部豫州，与大将军严尤、陈茂击荆州；四年（23年），又命太师王匡等与兖州牧寿良、扬州牧李圣，“亟进所部州郡兵凡三十万众。迫措青、徐盗贼”。又“遣大司空王邑驰传之雒阳……邑至雒阳，州郡各选精兵，牧守自将，定会者四十二万人，余在道不绝，车甲士马之盛，自古出师未尝有也”。上面不厌其烦地引录州牧将兵出征的记载，只是想说明，西汉中期出现的州刺史，到王莽时，已经拥有了对郡国的多方面干预权。这种变化为州刺史向一级行政组织演变准备了基本条件。而这种变化在汉末王莽时期已基本完成。经过后汉初十几年的巩固，州作为一级行政机构已基本定型。
（二）东汉刺史制度的变化
东汉时期的州刺史制度，在西汉末、王莽时期已有变化的基础上继续发生变化。主要表现在制度与从政两方面。
从制度上看：刺史的称谓经过了“州牧-刺史-州牧”这样一个回合后，其总的势头是朝向加强权力的方向发展。
第一，西汉时，州刺史岁末返京奏事制度，在东汉建立初，朝廷以其道归烦扰被取消，开始改为遣上计吏代为奏报。《后汉书》卷1《光武帝纪下》载，建武十一年（35年），“是岁，省朔方牧，并并州。初断州牧自还奏事”。《后汉书》志第28《百官志五》载：“诸州常以八月巡行所部郡国，录囚徒，考殿最。初岁尽诣京都奏事，中兴但因计吏。”
第二，州机构较西汉时又有更大的发展。《后汉书·志》第28《百官志五》载：“外十二州，每州刺史一人，六百石……皆有从事史，假佐。本注曰：员职略与司隶同，无都官从事，其功曹从事为治中从事。”《后汉书·志》第27《百官志四》在记司隶校尉的机构时讲：司隶校尉一人，比二千石……并领一州。从事史十二人。其分别为都官从事、功曹从事、别驾从事、簿曹从事，兵曹从事（有军事则置），其余部郡国从事，每郡国各一人。假佐二十五人。还有门亭长、门功曹书佐、《孝经》师、《月令》师、律令师、簿曹书佐。其余都官书佐及每郡国，各有典郡书佐一人，各主一郡文书，以郡吏补。上述司隶机构组成中，除去都官从事及都官书佐，其余司隶所拥有的属佐，州刺史均有。另据《后汉书》卷81《独行传》载：“谅辅，广汉新都人也，仕郡为五官掾。”“五官掾”，刘昭注曰：“每州皆置诸曹掾史。有五官掾，署公曹及诸曹事。”可知，东汉时，各州属佐中还有五官掾。此外，还有门下掾。《后汉书》卷13《隗嚣公孙述列传》记：“公孙述，扶风茂陵人也。后父仁为河南都尉，而述补清水长。仁以述年少，遣门下掾随之官。”门下掾，李贤注曰：“州郡有掾，皆自辟除之，常居门下，故以为号。”另据《汉书》卷19下《百官公卿表第七下》载，州属吏有门亭长、门功曹，盖门下掾或为二曹掾属。
第三，夺三公黜陟之权。刺史初设时规定，州刺史奏报二千石长吏不称职者，事先下三公。三公遣人去落实，情况属实，然后黜退。到汉光武帝时，亲政明察，州刺史奏报二千石长吏之事，不再委任三公府，而权力归刺史。所以当时朱浮怨言光武帝“以使者（州刺史）为腹心”。东汉初，朝廷取消三公“澄察”权，转而依靠刺史，使得朝廷对地方的控制更加直接。
第四，刺史有了新名称--州将。自武帝设州刺史后，刺史之名有几次变动，但都是在“刺史”和“州牧”之间改变。间或有刺史自称为使者或奉使的，这只表明州刺史是皇帝直接差遣的。东汉时则有人把州刺史径称为“州将”。如《后汉书》卷65《张奂传》载：“奂前为度辽将军，与段争击羌，不相平。及为司隶校尉，欲逐奂归敦煌，将害之。奂忧惧，奏记谢曰：’小人不明，得过州将，千里委命，以情相归。‘”另如《后汉书》卷41《第五种离宋寒列传》载，第五伦为京兆尹阎兴主簿。“每读诏书，常叹息曰：’此圣主也，一见决矣。‘等辈笑之曰：’尔说将尚不下，安能动万乘乎？‘”将，李贤注为“州将”。而在同传中，又有将郡太守称为“郡将”者。“州将”之称，表明州刺史已兵权在握，而非曩者仅以发觉为务可比。
第五，监察对象上，又向下伸延到黄绶一级。如《后汉书》卷6《顺帝纪》载永建元年（126年）诏：“幽、并、凉州刺史，使各实二千石以下至黄绶，年老劣弱不任军事者，上名。”这表明，州刺史监察的范围更广，层级更深。
第六，州刺史的行政活动比以往任何时期都显得活跃。从地方行政、司法到军事，几乎都留下州刺史的烙印。
首先，行政方面。如州刺史插手劝农务耕。章帝元和时，天下发生牛疫，粮食短缺。二年（84年）下诏批评说，这是由于刺史、二千石长吏“吏教未至”而造成的。兴修水利。《后汉书》卷4《孝和孝殇帝纪》载：和帝永元十年（98年）春三月，下诏：修筑堤防沟渠，是为了理顺地势，开塞通利，刺史、二千石要随宜疏导。教民种树。《后汉书》卷77《樊晔传》记：樊晔迁扬州牧，教百姓耕田种树理家的方法。
