案例5吕明凡诉“铨叙部”案
解释号：“释字第525号解释”
知识点：信赖保护原则
【案情要览】
本案声请人吕明凡系1989年入伍服四年制志愿役预备军官，知悉退伍后取得公务人员任用资格，可适用台湾地区“后备军人转任公职考试比叙条例”相关规定，并将此纳入个人志愿服四年制预备军官之原因，并深信日后依法退伍取得公务人员任用资格。后声请人于1997年应“退除役军人转任公务人员考试”及格，1998年7月13日开始任职公务人员。1999年9月23日，台湾地区“考试院铨叙部”审定声请人俸给。因“铨叙部”已于1995年6月停止四年制志愿役预备军官适用上述“后备军人转任公职考试比叙条例”之规定，使声请人无法比叙，与1984年之前四年制预备军退役者再并计军中年资时受不同待遇。声请人经复审、再复审以及行政诉讼，均遭不利之判决，遂声请“大法官解释”。
【基本知识】
本案涉及平等原则、特殊人群（军人）之权利保障等，惟本书涉及者，乃信赖保护原则。本案虽非台湾地区“大法官”第一次涉及信赖保护原则，但“大法官”在该案中对信赖保护原则进行较详细之阐明，不失为台湾地区有关信赖保护原则之经典案例。
信赖保护原则，又作信赖利益保护原则，其原初功能系对授益行政行为撤销之限制，系指人民因信赖行政行为已取得特定身份或某种权益，即不应再予剥夺，两者如何取得均衡不致偏废，乃授益行政行为应考虑之事项。0另一位台湾学者蔡志方更加清楚地将信赖保护原则与授益行政行为挂钩，且将此一适用限定为“违法性之授益行政行为”。蔡志方谓：系指凡是受益行为的相对人因善意信赖处分的有效性，而为一定行为，如果确有正当的信赖基础，而且其信赖值得保护，则应保护其因信赖所形成的利益。该保护包括两种形式：若该利益大于撤销原受益行为所追求的公益时，则不得撤销，反过来，公益较大时，也必须先作必要的补偿。0虽上述两学者在行政法论域内讨论信赖保护原则，但将信赖保护原则视为公法之一般性原则，亦即肯定信赖保护原则不仅系行政法上之原则，亦是具有根本法性质之原则，已成台湾学界通说
。因此，上述二学者对信赖保护原则之定义可扩展为：人民因善意信赖公权力行为之有效性，而取得特定身份或某种权益，在撤销或变更该公权力行为时，应保护人民因善意信赖而形成之利益。此处，有两点与上述二学者之定义有别，值得说明：第一，该公权力行为是否只得因撤销，方保护相对人之信赖利益？本书认为，对公权力之变更，虽对公权力机关系为对已有行为之变更，但对相对人而言，无异于对被变更行为之撤销，因此，信赖保护原则之范围应从撤销之限制向撤销、变更之限制扩展；第二，该公权力行为是否必须因“违法”而被撤销。本书认为，公权力机关撤销或变更某一公权力行为，并非全然因其违法，可能系不当、可能系不再适应时事之需要、亦可能该公权力行为之任务已经达到，因此，仅以“违法”作为保护相对人信赖利益之要件，显有不当之处。
追溯信赖保护原则之源流，最早可于1900年代德国各邦行政法院判决中可见，不过当时之信赖保护原则毋宁是诚信原则适用之例。真正奠定信赖保护原则之地位的，是1973年10月德国法学者大会，其后，信赖保护原则为德国国家层次的立法所确认。一般认为，信赖保护原则系对诚信原则、法安定性原则、法不溯既往原则乃至社会原则的综合及发展。在台湾地区，学者多谓信赖保护原则为公法上之基本原则，但由于台湾地区现行“宪法”并未对该原则作出具体规定，因此，对信赖保护原则之法源为何仍存在争议。台湾学者洪家殷对信赖保护原则法源之挖掘，系从德国法上之法安定原则和基本权利保障原则套用。洪家殷谓：法治原则已被接受为法秩序上之基本原则，故法安定性原则属形式意义之法治原则，即公权力应维持法秩序之安定，以便使人民投诸信赖并形成自己之生活，而基本权利之保障，亦属重要原则，由于公权力机关若违背了人民之信赖时，将对人民之基本权利造成侵害，云云。但另一台湾学者吴志光将信赖保护原则同诚信原则、比例原则、明确性原则、平等原则和禁止不当联结等原则一道，列为行政法之一般原则，并将该“行政法之一般原则”作为行政法之不成为法源。总之，台湾学者并非从规范依据中寻找信赖保护原则之法源，而更多地从法理中寻找该原则之依据。
在本案中，声请人因信赖“后备军人转任公职考试比叙条例”有关规定，以善意自认为可于退役后转任公务人员，并能以军中年资作为俸给之依据，但“铨叙部”事后不再将声请人之“四年制志愿役预备军官”列入“后备军人转任公职考试比叙条例”之适用范围，导致声请人权利受到损害。按信赖保护原则之原理，显应适用信赖保护原则，得主张其权利。但台湾地区“行政法院”认为，“铨叙部”并未对声请人作成行政处分或订立行政契约，因而无信赖保护原则可资适用。因此，本案之争点为：在无行政处分或订立行政契约时，声请人是否仍应受信赖保护原则之保护，亦即声请人是否仅凭内心之信任，适用信赖保护原则？
【解释要点】
“大法官”针对本案作成“释字第525号解释”，对信赖保护原则进行了阐述，并发展出判断是否适用信赖保护原则的一般构成要件。“释字第525号解释”有刘铁铮提出之不同意见书一份。
据解释文及解释理由书：法治原则为公法基本原则之一，法治原则首重人民权利之维护、法秩序之安定及诚实信用原则之遵守。人民对公权力行使结果所生之合理信赖，法律自应予以适当保障，此乃信赖保护之法理基础，亦为台湾地区“行政程序法”相关规定之所由设。行政法规（包括法规命令、解释性或裁量性行政规则）之废止或变更，于人民权利之影响，并不亚于前述“行政程序法”所规范行政处分之撤销或废止，故制定或发布法规之机关固得依法定程序予以修改或废止，惟应兼顾规范对象值得保护之信赖利益，而给予适当保障，方符保障人民权利之意旨。
行政法规公布施行后，制定或发布法规之机关依法定程序予以修改或废止时，应兼顾规范对象信赖利益之保护。除法规预先定有施行期间或因情事变迁而停止适用，不生信赖保护问题外，其因公益之必要废止法规或修改内容致人民客观上具体表现其因信赖而生之实体法上利益受损害，应采取合理之补救措施，或订定过渡期间之条款，俾减轻损害，方符保障人民权利之意旨。至经废止或变更之法规有重大明显违反上位规范情形，或法规（如解释性、裁量性之行政规则）系因主张权益受害者以不正当方法或提供不正确数据而发布者，其信赖即不值得保护；又纯属愿望、期待而未有表现其已生信赖之事实者，则欠缺信赖要件，不在保护范围。
“大法官”认为，虽然“铨叙部”在停止适用四年制志愿役预备军官适用之“后备军人转任公职考试比叙条例”，且并未设过渡期间，但任何行政法规皆不能预期其永久实施，受规范对象须已在因法规施行而产生信赖基础之存续期间，都构成信赖要件之事实，有客观上具体表现之行为，始受信赖保护。“铨叙部”于1987年6月发出的函件，虽然将四年制志愿役预备军官列入“后备军人转任公职考试比叙条例”之函件得做为信赖之基础，但并非谓四年制志愿役预备军官，不问上述规定是否废止，终生享有考试、比叙之优待。本案声请人于比叙优待适用期间，未参与转任公职考试或取得申请比叙资格者，与前述信赖保护原则之要件不符，故其主张不适用信赖保护原则。
【理论评析】
“释字第525号解释”前，台湾地区虽并非无适用信赖保护原则之先例，但比较系统阐述信赖保护原则，并形成足以判断是否适用信赖保护原则之构成要件者，“释字第525号解释”尚属首次。
一般认为，信赖保护原则系源于私法之诚信原则，而又不限于诚信原则，而与法安定性、法不溯既往等原则有关，其意旨在于保障因信任公权力行为而产生之利益。但由于“信赖”一词本系内心之确认，尚属一主观范畴，如何对相对人对信赖保护之主张进行判断，显不宜以主张人之主观确信为凭。因此，对适用信赖保护原则之构成要件之分析，得为信赖保护原则理论探讨之重点。
台湾学者多引据德国公法学相关理论，已形成数种判断是否适用信赖保护原则之构成要件之学说，其中具有代表性者计有三种。第一种：四要件说。林合民认为，适用信赖保护原则须具备以下三个要件：第一，信赖基础，第二，信赖表现，第三，信赖值得保护，第四，公益。林合民谓：前三者系信赖保护原则之“积极要件”，亦即当且仅当三项要件符合时，方可适用信赖保护原则，最后一者“公益”为“消极要件”，亦即若公权力行为之撤销或变更系因公益，则对相对人不适用信赖利益保护。当然，亦有学者将“公益”列为“信赖是否值得保护”的考量事项。第二种：三要件说。吴坤城认为，林合民之四要件说前三项均系可采之学说，但公益并非一定为适用信赖保护原则之构成要件。第三种：两要件说。洪家殷谓：“信赖保护之成立主要系由两个要件所组成，此两个要件必须同时具备：其一，受益人信赖行政处分之存续；其二，其信赖值得保护”，“有时前者之信赖要件，被称为主观要件，后者之值得保护要件，被称为客观要件”。显而易见，上述各种学说，除在“公益”得否作为构成要件部分存在争议外，其余不同仅由概括之视角所致，而非根本之差异。因此，在讨论适用信赖保护原则之构成要件前，有必要对公益得否为构成要件之一（哪怕是“消极要件”）作一探讨。
对公益是否为适用信赖原则之构成要件的争议，实为“公益”与“私益”间之博奕。肯定“公益”为构成要件之一者，以私益不得对抗公益为前提，而否定“私益”为构成要件之一者，以不得以“公益”为名侵犯私益为前提。两者所依赖之前提并非无理论根基，亦即在重大公益前，个人之私益的确不得过度对抗公益，但亦不能因此以“公益”为名，肆意侵犯公益。在非信赖保护原则论域内，并非不存在相同问题。如私有财产权保障中，为公益目的限制私有财产权并非不可，唯须给予私有财产权人适当之补偿。该原理亦可适用之信赖保护原则，亦即因公益限制人民对公权力形成之“私”的信赖利益并非不可，但仍须给予适当补偿。肯定“公益”为构成要件之一的学者，毋宁是认为对信赖利益之保护，仅有维持信赖利益一种方式，而未认识到对信赖利益之保护，亦可采取补偿方式。由此，公益实为判断以何种方式保护信赖利益之标准，并非判断信赖利益本身是否得保护之标准。另，洪家殷之主观说与客观说分类过于狭隘。受益人信赖行政处分之存续，并非无客观之因素，如行政处分行为之作出等，而其信赖值得保护，并非无主观之因素，如为何确认该信赖值得保护等，由此，本书主张三要件说，但在名称及内容上与吴坤城所论有所不同，以下分论之。
