案例1美商西北航空等诉“民用航空局”案
解释号：“释字第313号解释”
知识点：法律保留原则与授权明确性原则
【案情要览】
本案声请人为美商西北航空公司、台湾地区“中华航空股份有限公司”等十四家民用航空业者，以搭载世界各地旅客为业。1987年前，根据台湾地区“戡乱时期台湾地区港口机场旅客入境出境查验办法”第24条规定，若声请人搭载无签证或入境证之旅客入境者，应处以新台币3000元至18000元的罚锾。1987年后，该办法被废止。1988年，台湾地区“交通部”以修正“民用航空运输业管理规则”第29条之方式，规定民用航空业不得搭载无入境签证或入境证之旅客来台，并大幅提高罚锾额度。嗣后，台湾地区“民用航空局”依照上述规定，就声请人搭载无入境签证或入境证之旅客来台之行为，或声请人搭载持逾期入境签证或入境证之旅客来台无明文限制之行为，课予罚锾。声请人经诉愿、再诉愿及行政诉讼，台湾地区“行政法院”维持诉愿及再诉愿决定，认定“民用航空运输业管理规则”第29条并无违背法令而无效之情事，并认为台湾地区“交通部”“……以命令规定其处罚，不能谓超越其业务……系依民用航空法第九十二条之授权制定管理规定，尤不得认越俎代疱，或超越母法”，遂对声请人作成不利判决。声请人以“民用航空局据以处罚声请人等之民用航空运输业管理规则之位阶，以及其所由制定之授权依据，即民用航空法第九十二条之授权范围，均不足为限制人民财产权之依据”为由，声请“大法官解释”。
【基本知识】
本案涉及法律保留原则。所谓“法律保留原则”，是指对人民基本权利之侵犯，必须依法律方得为之。法律保留原则最早源于法国《人权宣言》第4条：“自由就是指有权从事一切无害于他人的行为。因此，各人的自然权利的行使，只以保证社会上其他成员能享有同样权利为限制。此等限制仅得由法律规定之”。从理论源头而言，法律保留原则乃法治原则的自然延伸。根据法治原则的要求，公权力机关行使职权必须在法律规定的范围内，尤其是行使可能侵犯基本权利的职权时，更应严格遵守法律规定，非法律规定，不得对基本权利施以限制。由于公权力对基本权利的限制主要来自于行政权，因此，对行政权适用法律保留予以限制，成为法律保留原则的基本内容，亦即从法律保留转化为国会保留或立法保留。“法律保留”中的“法律”并非指广义之公权力制定之全部规范性文件，而仅指立法机关制定的规范性文件，亦即形式意义上的法律。
德国基本法基本权利专章几乎在每项基本权利后，都含有“非依法律不得限制”的表述。如第2条第2项有关生命及身体权之规定，即有“此等权利唯根据法律始得干预之”；第5条第2项又规定，该条第1项规定之“表意自由”得依一般法律之规定加以限制，等等。在德国基本法第19条第1项对于法律保留原则进行了比较具体之规定。根据该项之规定，法律保留原则有着三项具体要求：其一，限制基本权利之法律应具有一般性；其二，该法律不得仅适用于特定事件；其三，该法律应具体列举其条文指出其所限制之基本权利。
在台湾地区，台湾地区现行“宪法”第23条被认为是法律保留原则的法源。第23条规定：“以上（第7条至第22条）所列之自由权利，除为防止妨碍他人自由，避免紧急危险，维持社会秩序，或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之”。查台湾地区“行政法院”判决，其认定“民用航空法”第92条授权“交通部”制定管理规定，且台湾地区“民用航空局”确实系依该经授权制定的规定对声请人处于罚锾，并无不妥之处。声请人认为，台湾地区“民用航空运输业管理规则”第29条及第46条以“行政命令”位阶之规范不当限制人民财产权，与保障财产权意旨及法律保留原则抵触。因此，本案的争点在于：系争之台湾地区“民用航空法”第92条对台湾地区“交通部”之授权是否符合法律保留原则。
【解释要点】
“大法官”针对本案作成“释字第313号解释”，对法律保留原则的基本权利保障功能予以肯定，并补充授权明确性原则，并据此宣告系争之“民用航空法”第92条违反法律保留原则。
据“大法官”解释文和解释理由书：对人民违反行政法上义务之行为科处罚锾，涉及人民权利之限制，其处罚之构成要件及数额，应由法律定之。若法律就其构成要件，授权以命令补充规定者，授权之内容及范围应具体明确。“大法官”认为，台湾地区“民用航空运输业管理规则”第29条和第46条系依据“民用航空法”第92条对同法第87条第7项构成要件所作之规定。但该项谓“其他违反本法或依本法所发布命令者”，其法律授权之依据，有欠明确，与授权明确性原则不符，因而“应自本解释公布之日起，至迟于届满一年时，失其效力”。
【理论评析】
本案被施文森称为“经典法则”。前文已述，法律保留原则之目的，首在于限制行政权对基本权利之限制，其原因出于18世纪至19世纪后人民对行政权限制基本权利之戒心。但是，随着现代公共行政的发展，行政权侵夺立法权之权能已经成为不可阻挡的历史趋势，其表现之一就是立法机关透过法律大量授权行政机关立法。因此，坚持传统的法律保留原则，已经无法适应行政机关获法律授权而立法的情势。本案即为法律保留原则遭遇授权立法冲击的典型范例之一。如何在新的条件下对行政权适用法律保留原则之限制，成为一项新的课题，亦即在行政机关已有授权立法的情势下，如何对法律保留原则本身进行调整，以使得法律保留原则能继续符合法律保留原则保障基本权利之原意。
对于法律保留原则进行调整，有补充说和限制说两种理论。补充说认为，法律保留原则满足防止行政权肆意限制基本权利之形式要求，但法律保留原则涵义不够丰满，应通过补充，使法律保留原则涵义更加明确。补充说的要旨是通过对法律保留原则构成要件的补充，使法律保留原则更加具有可操作性。限制说认为，法律保留原则的古典意义表现在其乃限制人权之功用，对法律保留原则之调整，应针对法律保留原则这一古典意义加以限制，以构成“限制之限制”。由是观之，补充说更加具有合理性。第一，限制说谓法律保留原则之古典意义表现在其乃限制人权之功用，并不符合法律保留原则之原初意义，相反，法律保留原则之原初意义在于限制对基本权利之限制，以使得对基本权利之限制只能依据形式意义的法律为之。第二，就法律保留原则而言，其需调整的根本原因在于法律保留原则不能适应行政权侵夺立法权之权能的情势，而非法律保留原则自身变异为限制基本权利之原则，申言之，唯有进一步完善、加强法律保留原则，而非限制，俾能使法律保留原则回复限制对基本权利之限制的原初功能。第三，限制说系依据德国基本法第19条规定之三项要求提出，但该三项要求并非仅可理解为对法律保留原则之限制，而毋宁是对法律保留原则的排除性构成要件。因此，限制说不仅不符合法律保留原则的原初意义，而且还可以为法律保留原则所涵盖。本书对法律保留原则的调整采补充说。
具体到补充方式，陈慈阳将对法律保留原则之补充列为明确性原则、个案立法之禁止和比例相当性原则；陈新民根据德国公法学理论，将对法律保留原则之“限制”（实为“补充”）概括为个案法律之禁止原则、指明条款要求和根本内容之保障；[吴庚更是将对限制基本权利法律的制约（实为补充）列为比例原则、本质内容限制之禁止、明确性原则、个别性法律之禁止和指明要求五类。上述学者观点多取材自德国基本法第19条，因而大部重复，总结起来，学界对法律保留原则之补充有四：其一，明确性原则，系指法律应明确指明限制的基本权利，而且在法律授权行政机关发布法规命令时，应规定此项授权之内容、目的和范围；其二，禁止“个案立法”原则，系指立法者不应针对个案立法，防止对特定人课予义务与负担；其三，比例原则，系指对基本权利之限制，系指立法者制定法律限制基本权利，所采取的限制手段必须与限制基本权利的目的成比例，本书将在总论第二部分详述；其四，限制基本权利核心之禁止原则，不得限制基本权利之核心领域，以防止造成基本权利的空洞化。本案所涉为第一项补充“明确性原则”。
明确性原则的规范母本系源自德国基本法第19条第1项第二分句和第80条第1项。德国《基本法》第19条第1项第二分句谓：“凡基本权利依本基本法规定得以法律限制者……该法律并应具体列举其条文指出其所限制之基本权利”；第80条第1项谓：“联邦政府、联邦阁员或邦政府，得根据法律发布命令（Rechtsverordnungen）。此项授权之内容、目的及范围，应以法律规定之。所发命令，应引证法律根据。如法律规定授权得再移转，授权之移转需要以命令为之。”对于前者，陈新民称之为“指明条款要求”，对于后者，吴庚将其直接作为明确性原则的分析模板。陈新民认为，德国基本法第19条第1项“指明条款”要求的目的十分清楚，即要求立法者限制人权的意图应尽量明确化，免得适用法律之机关——行政及司法——会曲解、甚或扩张被限制人权之范围。陈新民认为，“指明条款”是一条纯粹的形式规定，发挥保障人权的效果极为有限，主要作用一为警示作用，即警示立法者，其行为已经是限制某些人权之规定了，二为提请作用，即提醒司法者把握法律涉及之人权条文的范围。吴庚认为，依据德国基本法第80条第1项，明确性原则可以区分为两层涵义：其一是法律规定的本身应明白及确定，其二是授权发布法规命令的明确性。至于授权明确性的审查密度，吴庚引据德国学者观点，认为立法者应遵守两点：其一为方针规则，即法律应明白指出其目的及法规命令所得规制的界限；其二为预见性规则，即应使人民能预见根据法律授权，被授权机关将发布何种命令。明确性原则的两层涵义并非不会发生竞合。若授权法律本身并不明确，究竟是属于法律本身的不明确，还是授权发布法规命令的不明确，并非毫无疑义。
据台湾地区现行“宪法”第23条，从文本中可以直接推出法律保留原则无疑，但是，却不能直接推导出授权明确性原则。施文森所谓“经典法则”的“经典”之处，便是“释字第313号解释”比较完整地以明确性原则补充了法律保留原则。问题在于：“释字第313号解释”所补充的明确性原则，究竟是法律本身的明确性，还是授权明确性。据解释文和解释理由书，“大法官”对法律保留原则及其补充的明确性原则，共经历了三步推演：
第一步：“大法官”确定对基本权利之限制应以法律保留原则为原则。解释文及解释理由书谓：“对人民违反行政法上义务之行为科处罚锾，涉及人民权利之限制，其处罚之构成要件及数额，应由法律定之。”从而将限制基本权利之依据，限定为必须以法律为之，体现了法律保留原则的精髓。
第二步：“大法官”确定基本权利之限制，虽应以法律为之，但法律可以就其构成要件授权命令为之。解释文及解释理由书谓：“若法律就其构成要件，授权以命令为补充规定者……”即明确表示：虽然法律可以授权命令规定基本权利限制的有关内容，但此种内容只能为法律已有规定之“构成要件”，而非为基本权利创设新的限制。
第三步：“大法官”确定授权明确性原则是对法律保留原则的补充。解释文及解释理由书谓：“授权之内容及范围应具体明确，然后据以发布命令”，始符合法律保留原则之要旨。从而确立了授权明确性原则。
经过以上三步推演可见，“释字第313号解释”所确立的明确性原则，系指授权明确性原则，而未对法律本身的明确性原则作出规定，相反，“释字第313号解释”还将构成要件设定为可授权部分，与法律本身的明确性似已有相背之处。具体到对声请人的请求，“大法官”套用以上三步推演，论证了系争之“民用航空法”第92条之授权并不符合法律保留原则，其推演过程如下：
第一，“大法官”查明，“民用航空运输业管理规则”系根据“民用航空法”第92条之授权，该规则第29条第1项系在1987年后增订而成。根据“民用航空运输业管理规则”之规定，违反该规则第29条第1项，应根据同规则第46条适用“民用航空法”第87条处以罚锾。因此，上述法规范实际上形成了一条逻辑链：“民用航空法”第92条（授权条款）——“民用航空运输业管理规则”第29条第1项（违法事项之规定）——“民用航空运输业管理规则”第46条（法律适用条款）——“民用航空法”第87条。因此，“民用航空法”第92条之授权符合法律保留原则的问题，转化为“民用航空法”第87条是否符合法律保留原则。
