福建省社会科学院现代台湾研究所，叶世明
两岸政治关系发展的法律机制是指调整和规范两岸在政治关系领域的规范和制度的总称，统摄两岸政治关系的法律和协议的总概括性概念。它在解决两岸政治议题，发展两岸政治关系上具有基础性和关键性作用，是保障两岸政治关系稳定发展的制度因素和结构性因素。构建两岸政治关系发展的法律机制，包括两岸政治关系发展的宪法机制、两岸政治关系发展的行政法机制，以及两岸政治关系发展法律障碍的解决机制等。本文将从和平发展的视角对两岸政治关系的法律属性、为什么需要法律机制以及构建两岸政治关系发展法律机制架构包括哪些主要内容等问题进行讨论。
一、构建两岸政治关系发展法律机制的释义
（一）两岸政治关系的法律障碍与法律属性
两岸最棘手的问题便是台湾与大陆之间存在着法理事实与政治事实认知上的落差。两岸对政治定位的现实认知不同，以致两岸各执一端，各依其理，无法妥善地按照现行的国际法和政治学学理来定位两岸之间的政治关系，两岸互不承认对方法律和公权力机关的合法性，导致法律适用和法律协作等一系列困难，衍生出许多问题无法解决，甚至使正常的法律业务无法开展，形成阻碍两岸政治关系发展的法律障碍。对台湾问题（两岸政治关系）的法律属性的认识，我们经历了一个逐步深化的过程。长期以来，大陆政界、学界和普通民众对台湾问题的认识主要停留在政治层面，较少从宪法和法律角度来思考台湾问题。与此同时，“台独”分裂势力却不断鼓噪“宪改”、“公投”等活动，以期实现“台湾法理独立”。“宪法”和“法律”俨然成为“台独”分子谋求“台独”的重要手段。随着“台独”分裂势力运用的手段逐渐从政治领域向法律领域尤其向宪法领域转移，我们也逐步认识到了台湾问题（两岸政治关系）的法律属性。从法律角度而言，一方面，尽管两岸尚未统一，但两岸同属于一个中国的法律事实从未改变；另一方面，台湾问题实际上是中华人民共和国宪法与法律是否能有效适用于台湾地区的问题，是两岸法律体系之间的关系问题。而且台湾问题最终也应通过合乎宪法和法律的途径解决。《反分裂国家法》是我们认识台湾问题的法律属性的标志性成果，它将中央的对台政策法制化，已经成为我们对台工作的基本法律依据之一。就目前而言，我们不仅需要通过《反分裂国家法》重申一个中国原则，表明我们对台湾问题的基本态度和基本政策，而且还需要建构一套包括各个门类、各个层级的规范性文件在内的法律体系，对处理两岸政治关系进行全面、整体、明确的制度安排和程序设计，以期通过法律机制促进两岸政治关系发展。马英九也把修正“两岸人民关系条例”列为第二任重大施政目标。有鉴于此，我们极有必要从法学角度深化两岸政治关系法律属性的认识，完善两岸造法机制并研究如何运用宪法和法律手段解决了两岸政治议题，深化两岸政治关系发展的法制化进程。
（二）法律机制对于促进两岸政治关系发展的意义与必要性
法律的主要特征是程序性和理性，而法律要求人们服从合乎正义和理性的规则。探寻人类政治文明的发展规律可知，政治问题法律化是人类社会发展的必然趋势，也是人类政治文明成果的结晶。我国已将“依法治国、建设社会主义法治国家”写入宪法，依法执政已成为我们党治国理政的基本形式。因而，通过合乎法律的途径促进两岸政治关系发展也是必然的选择。法律机制对于发展两岸政治关系的重要意义，可以从两个方面来认识：一是法律机制为两岸政治关系发展提供了制度动力：二是保证了两岸政治关系发展的结构稳定性。比如，通过法律机制解决两岸政治议题可以增强解决问题的正当性；法律可以将有关民族认同和国家认同的共识规范化，运用规范的明确性、稳定性、强制性维护共识的权威性和有效性。不仅如此，两岸政治关系发展是未来祖国完全统一的前奏，法律机制对于提高两岸政治互信有着不可替代的作用。
构建两岸政治关系发展法律机制，一方面将“和平统一，一国两制”的主张法制化，不断丰富其实践内涵，为两岸政治关系发展奠定法理基础；另一方面又建立相应的配套制度，将和平发展的思想具体化、程序化，使其能发挥实效，并以法律形式加以体现，可以提高政策的科学性和权威性，并加强政策的宣示效果，也可借助法律固有的稳定性、明确性特征，达到稳定台湾人民心理、震慑“台独”分裂势力的目的。因此，运用法律思维处理台湾问题，以法律手段反对和遏制“台湾法理独立”，以法促统、依法统一，在决不承诺放弃使用武力的前提下，按照宪法和《反分裂国家法》规定的各项原则、方针、政策处理两岸关系，用宪法和法律的武器震慑、制约、打击“台独”分裂势力，具有极为重要的意义。我们应充分认识法律机制解决两岸政治议题的主要意义，在对台工作中树立法律思维，以合适的法律规范合理地表达两岸共识，从而充分运用合乎法律的途径来处理相关问题，这对于最终实现祖国统一将具有重要的战略意义。
我们有必要在法学理论和法律技术的作用下，通过吸收现有工作方式和制度创新，将两岸政治关系发展的主体、客体、内容、程序等诸要素用法律形式加以明确，从而形成具有一致性、明确性和稳定性的法律机制。通过制度设计与实践，促进两岸政治关系发展，保障台海地区的稳定。如果我们给构建两岸政治关系发展法律机制下一个粗浅的定义，那么它可以被概括为调整两岸关系和平发展过程中各种事务的法律规范、法律制度和法律运行的总称。在实践中具有多元性，即在实践环节上，宏观层面的两岸政治定位、中央和有关部门依法开展的各项涉台活动，两岸有关机构相互接触、合作等活动，以及微观层面的司法裁判、行政执法行为和公民所进行的法律活动等，都构成两岸政治关系法律实践的一部分。具体说来，是将两岸政治关系发展转化为立法、执法、司法和守法的过程，通过对法律制度的贯彻落实，一方面使法律成为促进两岸政治关系发展的有力手段，另一方面则形成有利于两岸政治关系发展的法律秩序。两岸政治关系发展的持续动力来自制度通过对规范的实施和保障而产生的驱动，并将之转化为一种稳定的结构。
二、两岸政治关系法律机制的主要表现形态
（一）两岸政治关系发展的宪法机制
宪法在构建两岸政治关系发展的法律机制中居于核心地位。我们应重视宪法在国家统一过程中的重要作用，运用宪法思维来判断和解决两岸关系发展过程中所面临的问题。在宪法中确认国家统一的事实与目标，可以为两岸关系和平发展和最终完全统一提供宪法上的依据，又构成在两岸互动中争取主动权的法律资源。两岸政治关系发展的宪法机制包括三个层面：其一是成文法典意义的宪法；其二为以宪法解释为主的宪法变迁形式；其三是具有宪法性法律性质的两岸和平协议与《反分裂国家法》等。党的十七大报告中首次提出“和平协议”这一重要概念，如同“九二共识”一样，“和平协议”将在凝聚两岸最大共识的基础上形成，将成为构建两岸政治关系发展宪政机制的基础性规范。可以预见，台湾地区的地位、台湾当局的性质、两岸关系和平发展的基本框架等重大问题，都将在“和平协议”中有所体现。当然，就目前局势而言，“和平协议”仅仅是一个基本设想，至于其内容、签订方式以及效力等问题均需进一步研究。
（二）通过释宪途径界定两岸政治关系的性质
就目前形势而言，在宪法层面界定两岸政治关系的性质十分必要。台湾问题是中国内战遗留问题。由于种种特殊的历史原因，新中国制定的宪法从未在台湾地区有效实施，现行宪法在台湾地区的效力和台湾地区在现行宪法中的地位等问题，在宪法中也没有说明。目前，中央对台政策主要表现为中央领导人的讲话和有关部门的重要文件，尚属于政策性规范，多数未转化为法律规范。上述问题都是对台工作的核心问题，既要体现法律性，也要体现政策性；既要考虑到宪法和法律的权威，又要顾及中央对台政策的延续性；既涉及对已有宪法规范的解释，也涉及对宪法未明确规定事项的阐明。从宪法学角度而言，解决上述问题最适宜的方法莫过于宪法解释。通过释宪厘清台湾问题的性质，其另一作用是可将中央的对台政策宪法化，使之成为具有宪法位阶的法律规范。从而起到仅从政策层面定位难以达到的效果。同时，善于运用宪法解释的方式，在个案中依据宪法的规定，平衡各方观点，既坚持统一的总体原则和方向，又不失时机地开放两岸政治关系深入发展的制度空间。
（三）通过共同修宪维持过渡性平衡
在我国政治实践中，通过宪法确认政策及其变化的主要方式是宪法修改，具有政治性的宣示意义。从两岸关系和平发展的长远趋势与国家统一大局来考虑，两岸未来要共同破解政治难题，其实无法回避共同修宪的问题。过去的经验证明，即便是事务性、功能性商谈，只要涉及到公权力，更进一步的交流合作往往受阻于两岸关系政治定位的模糊不清，两岸关系和平发展也会因为外在环境缺乏安定性而无法得到稳定、持续发展。两岸关系“政乱则经慌”的局面也证明了这一点。可以说，对两岸政治关系性质的界定是对台工作的核心问题。这最终需要体现在两岸共同修宪的形式上，将给予台湾当局适当的法律定位与“一个中国”的法律化联系起来。从两岸政治对立及认同差异的现状来看，以两岸政体归一、政权合并、权力统一（传统的政治统一）为目标的全面性修宪的条件和时机并不成熟。积极且务实之计，是探讨局部性修宪的可能，亦即暂时不变两岸宪法本文，共同增加一段内容相同的宪法前言。目的是在两岸共同事务（经济合作制度化、人员与文教交流密切化等）与对外事务（台湾参与国际组织活动、两岸涉外双边与多边关系等）上建立“两岸一中”与“过渡性分治”的平衡。共同宪法前言的内容应该包括以下基本要点：两岸同属一个中国，两岸应共同维护“一个中国”原则，反对国家分裂，促进共同的国家认同。
