生死悬于1933年
从1929年开始的经济大萧条将刚上任不久的美国第31任总统赫伯特·克拉克·胡佛搞得焦头烂额，胡佛采取了一系列拯救危机的政策，可惜都收效甚微。三年多的时间里，胡佛非但没能扭转美国国内的经济困境，反而使得社会景象大不如前，1932年大选，不得人心的胡佛被选民无情地赶下台。这时，他们更需要一个新领袖，一个新政策，带领美国走出危机。于是，高喊着“我们唯一害怕的就是恐惧本身”的富兰克林·罗斯福成功当选总统。罗斯福坐上总统宝座的第一件事，就是实行新政，对付席卷全国的经济危机。
从1933年开始，罗斯福推行一系列经济政策，核心要素就是救济、复兴和改革。在经济方面，罗斯福开始整顿银行和金融业，放弃金本位制，使得美元贬值以刺激出口，通过《国家工业复兴法》，逐步复兴工业；大力兴建公共工程，增加就业机会，刺激消费。这种通过政府干预经济的政策大大缓解了国内的经济困境和社会矛盾，到1939年，新政惠及社会经济生活的各个方面，一些措施帮助美国摆脱了危机，一些措施则从长远利益出发，逐渐完善了美国的社会体制。在这期间，新政也刺激了美国政府机构的改革，政府的执法部门则成了罗斯福的“试点单位”。
为了让陈旧的执法部门适应新政，罗斯福任命霍默·斯蒂尔·卡明斯出任司法部长。这位大法官一上任就开始大刀阔斧地改革，推行一系列改革法案。卡明斯表示，联邦政府需要成立一个专门的执法机构，用来打击发生在各州的犯罪行为，以帮助新政的推行。于是，罗斯福发布命令，决定将BOI、禁酒局等部门合并在一起，组成一个全国性的执法机构，由司法部领导。
在此期间，BOI在一些案件中逐渐做出了成绩，声望也渐渐高了起来，由于没有警察的调查权，BOI的探员们就像是跟班的小弟，被其他执法部门招之即来，挥之即去，一时间，BOI的日子并不好过。由于禁酒令的关系，禁酒局成为司法部下属最大的执法部门，人员规模是BOI的三倍。胡佛深知，如果实行部门合并，BOI的人员很快就会被稀释掉，之前所有的努力也会前功尽弃，这是他最不希望看到的局面，为此，他感到非常困扰。
为了保住调查局，胡佛首先对合并命令提出反对，一心希望新政顺利推行的罗斯福和卡明斯一时间又奈何不得他。于是，在此后两个月的时间里，新部门的人事安排始终讨论不出结果，双方几乎陷入了僵持的状态。
就在这时，发生了BOI探员押解罪犯遭遇黑帮屠杀的事件，一时间，媒体将BOI的探员塑造成英雄、勇士，所有的赞誉都向BOI涌来。在各大媒体连篇累牍的报道下，四名殉职的年轻人从未能完成押解任务的探员变成了BOI的英雄，甚至美国人的英雄。在广大民众的心中，他们的牺牲成了一件代表正义的事，BOI特工的形象一下子高大了起来，BOI本身也成了正义和法律的化身。
胡佛为不幸罹难的员工感到难过，同时他也看到，这件事之后，部门合并的事情必然出现转机，这件事正好成为他和卡明斯、罗斯福谈判的筹码。胡佛不紧不慢地计划着，他没有马上去见罗斯福，而是坐在办公桌前，开始为殉职的探员写请功报告；另一方面，被大群媒体记者围攻的卡明斯面对压力，提早对外公布了政府的计划。他说，美国即将成立一个全国范围内的执法机构，用以打击任何向联邦政府宣战的罪犯。
这一演讲为罗斯福在司法部的改革铺平了道路，也为FBI的成立奠定了基础。按照卡明斯的打算，原本的部门合并计划不变，区别是，合并之后的机构改名叫联邦调查局，新的局长由胡佛担任。这样一来，胡佛省去了和卡明斯、罗斯福谈判的麻烦，罗斯福的新政也开始在司法部顺利推行。很显然，胡佛是这次部门合并最大的受益者，对于罗斯福来说，也没有造成多大的损失，他的目的是希望新政推行顺利，调查局的局长由谁来担任，并不会影响他的改革计划。
在罗斯福执政的第一个任期，联邦调查局发展迅速，在二战爆发之前，FBI获得了罗斯福的重用，不仅负责了解国内的共产党力量和***势力，还开始享有拆看信件、窃听通话、进入私人住宅的特殊授权。于是，FBI的探员变成了可以随意出没任何场所的隐形的鬼，用合法或者不合法的方式获得所要的情报。
二战期间，罗斯福又将搜集西半球情报的任务交给了FBI，FBI在情报领域的权力不断扩大，逐步将情报系统扩展到全世界，同时，FBI开始担任反间谍的工作，到了二战后期，FBI则彻底变成了一个情报机构，拥有特工4000人。这一切，都来自胡佛的苦心经营。可以说，熬过了1933年惨遭合并的坎儿之后，FBI进入顺风顺水的发展期，规模扩大，影响力也日渐强大。直到今天，FBI已经发展成世界上最重要的情报机构之一。
成为总统的私家侦探
1936年8月24日，胡佛在没有卡明斯的陪同下单独和罗斯福见了一次面，他接到的新任务是：搜集共产党和***分子在美国活动的情报。
胡佛欣然接受了罗斯福提出的绝对保密的要求，为了获得调查行动的合法授权，胡佛也提出，需要由国务院出面，证明FBI的工作是在法律范围内展开的。第二天，罗斯福就找来了国务卿赫尔，再次重申了交给胡佛的任务，并且亲手写下了备忘录，以证明FBI是在得到授权的情况下参与搜集情报、打击间谍活动的。后来，为了行动的保密性，国务院并没有给FBI下达正式的文件。
接手这项任务后，胡佛获得了一大笔活动经费和一项扩大权力的授权——FBI可以在无须国会批准的情况下，在国内进行情报活动。为了完成总统交代的任务，FBI全面行动起来，探员们进入工业界、工会组织、社会团体、教育界等社会组织、部门，开始调查密谋者，收买告密者，建立起一个内容翔实的“危险分子”档案库。
1938年春，FBI取得了一个重要的成果——将18名**间谍送上了法庭。因为胡佛的关系，FBI更重视针对共产党的工作。为了搜集到重要的情报，胡佛还私下里约见了黑社会势力，比如“汽车大王”亨利·福特的手下哈里·贝内特。通过与黑社会组织的联系，FBI探员可以随时搜集共产党人的档案。
欧洲战事打响之后，90%的美国民众反对美国参与战争，不过，罗斯福似乎乐于把美国推入战争轨道。罗斯福深知，民众的想法不可断然忤逆，于是，他一边通过演讲、舆论宣传等手段为美国参战寻找正当的理由，一边加强FBI的权力，令其对美国的左翼、右翼分子进行大范围的彻查。
1940年5月，罗斯福授权FBI可以通过窃听公用、私人电话的方式，调查那些从事颠覆美国活动的可疑人士。在此之前，调查中的窃听行为一直是非常敏感的话题。1928年，美国最高法院曾经审理过一个涉嫌窃听的案件，结果，法官的判决以“警察并未闯入私人场所进行搜查”为由，判定政府官员的窃听行为不违反宪法。1934年，国会却通过了新的法案，将电话窃听定性为违法行为。
罗斯福为允许窃听行为找到的理由是“为了国家安全利益”，至于如何防止FBI或者警察滥用职权，侵犯公民的基本权利，罗斯福并没有考虑这些。直到今天，美国人也没有找到合适的办法解决这一问题。
为了使这项决议在国会顺利通过，罗斯福和胡佛两人唱起了双簧。罗斯福在国会议员面前信誓旦旦地表示，FBI在执法过程中绝对不会滥用职权，任何滥用职权的探员都将受到严惩。胡佛表面上反对FBI在调查过程中使用窃听手段，还在国会上保证，一旦发现FBI的探员有窃听电话的行为，将会立即将其开除。
事实证明，罗斯福和胡佛的一唱一和非常有效，国会顺利地通过了决议，允许FBI使用窃听手段。实际上，FBI从来没有停止使用电话窃听这一手段。邮政部长詹姆斯·瓦利曾经因为提议解除胡佛的职务而被FBI监听电话；在调查跨州盗窃的案件时，FBI也曾昼夜不停地窃听相关人员的电话通信。
两人的“通力合作”成功后，罗斯福和胡佛都将当时的义正词严、信誓旦旦抛在了脑后。在实际操作中，胡佛非但没有按照当初的保证严格要求每一位探员，在他的授权之下，探员们的窃听行为甚至比人们预想的更加嚣张。有了罗斯福的“圣旨”，加上司法部长杰克逊的“沉默是金”，胡佛开始胡作非为起来。
第一个沦为窃听牺牲品的就是“国际码头工人和仓库工人工会”负责人哈里·布里基斯，FBI的探员多次窃听他的电话后，认为他可能是一名共产党员，经过审讯，证明FBI的判断非常准确。于是，布里基斯被贴上了“共产党”的标签，成为FBI迫害的对象。有人欢喜有人愁，布里基斯深受审判之苦时，胡佛却成为维护国家安全的功臣。
媒体方面早就听闻FBI的窃听行为，1941年，《纽约时报》的一名记者风闻布里基斯被窃听的消息，带着寻找新闻素材的心态前往布里基斯居住的埃迪逊饭店，当他用指甲锉撬开布里基斯居住房间的电话时，发现了藏在里面的窃听器，这位记者马上报了警。不料，在隔壁房间执行监视任务的FBI探员已经悄悄逃走了。
记者将这件事披露出来后，在社会上引起了巨大的反响，许多媒体记者争相报道，FBI的窃听手法在舆论的传播下衍生出各种版本，以至于参议院要求司法部门出面解释。此时，新上任的司法部长彼得对有关窃听事件毫不知情，面对FBI非法窃听的新闻，他不愿意向他的前任杰克逊那样充耳不闻，于是，他邀请胡佛一起去见罗斯福，想要听听总统的意见。在听过两人的报告后，罗斯福的第一反应竟然是“埃德加，这是你们第一次被人抓住把柄吧！”彼得对此感到诧异，不知道罗斯福为什么会对胡佛如此宠爱、如此纵容？
胡佛和罗斯福并不是并肩干事业的好兄弟，相反，他们更像是一对阳奉阴违的政治家，尽管胡佛向来对政治不感兴趣。胡佛骨子里是个保守派，政治立场更接近于共和党，而罗斯福却是一个有着浓重自由派倾向的民主党。胡佛对自由派人士非常不信任，这一点来自于二战期间的间谍情报工作经验，所以，胡佛对罗斯福也没有多少好感，他始终认为罗斯福的新政都是共产党人搞起来的。因此，胡佛表面上对罗斯福毕恭毕敬，私下里却对他毫不留情地进行攻击。
当然，罗斯福对他也没有多少好感。从新政实施初期，罗斯福就知道胡佛是个难对付的家伙，作为一个政治家，罗斯福善于应对形形色色的挑战，处理与各种势力之间的关系，只要有助于他的权力稳固和政策的施行，他愿意放任胡佛，让他胡作非为，而且，大多数时候，胡佛的特工手段的确能够帮他大忙。
