在二战之前，美国并没有一个统一的情报机构，除了负责国内情报事务的联邦调查局外，没有一个专门从事国外情报工作的部门。一般情况下，国家的情报活动由国务院、陆军部、海军部和其他政府部门共同负责。在任务重叠、各自为政的情况下，各个部门搜集到的情报都是七零八落的，既无整体协调，又缺乏先进的情报技术。
美国的情报事业之所以会变成这个样子，一个很重要的原因是美国无战事。自从美国成立以来，周边始终没有强国，因此，白宫上下没有人认为有哪个国家可以对美国造成威胁。前任美国国务卿史汀生甚至认为，拆检信件和窃听通讯并非正人君子所为，于是下令取消了情报业务。
罗斯福上台时，已然对美国情报机构的状况非常不满意，情报机构不能提供完整的分析报告不说，时不时地，他还需要出面调停各个情报部门之间的纷争。1938年，罗斯福给联邦调查局拨款30万美元，一时间引来其他情报部门的不满，时任联邦调查局局长的埃德加·胡佛趁势提出，海军、陆军的情报部门要不定期地与联邦调查局交换情报，可惜两家都不买账。
就在美国情报界吵得不可开交的时候，德国、意大利、日本三国已经组成***同盟，开始进一步的侵略战争。就在美国的总统和内阁最需要了解***国家的军事信息时，那些情报专家却拿不出任何有价值的资料。无奈之下，罗斯福一边将全部的谍报工作交给联邦调查局和陆、海军情报部，一边避开长期效率低下的官方情报渠道，建立私人情报网。罗斯福从外交官、军方人士、记者、作家、社会名流以及私人朋友中挑选忠实可靠的人，负责处理一些高端机密的任务，并且由他本人负责。这些人当中，就有中央情报局的开山始祖——威廉·多诺万。
1941年7月，罗斯福下令成立美国情报协调局，由多诺万出任局长。情报协调局是美国最早的一个情报联合机构。当时，情报协调局主要从事对敌国的战略情报研究，收集有关国家的政治和军事情报，供总统决策时参考。他们还承担了一些对外宣传活动，以配合政府的对外政策。
珍珠港事件之后，在罗斯福的支持下，多诺万加大了情报协调局的活动范围和力度，不过，这并没有改变情报机构之间互掐的局面。在一次对西班牙驻华盛顿大使馆的秘密搜查中，多诺万本想借此找到佛朗哥政府的密码本和文件，以协助英国打击德国。没想到，情报协调局的行动惹得联邦调查局的局长非常不高兴，胡佛和多诺万两人吵到了罗斯福面前，最后以任务交给联邦调查局作为结束。
为了改善情报部门分工混乱、权限不清的局面，罗斯福曾经想过解散情报协调局，将协调局的工作人员分散到其他情报部门中去。为了延续情报协调局的存在，多诺万想了很多办法，幸运的是，他最终找到了一个有力的帮手——美国最高军事机构参谋长联席会议。参谋长联席会议确信，美国需要一个专门从事对外情报工作的机构，多诺万则建议，情报协调局就是最好的选择。
在参谋长联席会议和多诺万的建议下，罗斯福下令将情报协调局和军方情报力量结合到一起，成为美国战略情报局，由多诺万担任局长。战略情报局正是中央情报局的前身，也是美国第一个统一的中央情报机构。战略情报局的工作是破坏、谍报、反间谍和部署、实施秘密行动，直到今天，中央情报局也在做着类似的工作。
作为一名英勇的沙场老将，多诺万曾经因为一战期间在法国的英勇表现而获得国会授予的荣誉勋章，但是，这位绰号为“疯子比尔”的大汉却完全不懂政治。海军和陆军中的将领没有几个人是真正信服他的，他喜欢用广告人、新闻人、书呆子、窃贼等担任谍报工作，已然令将领们目瞪口呆了，可以说，任命他为战略情报局的局长也不过是罗斯福的权宜之计。
战略情报局在当时的地位并不高，在五角大楼里更是微不足道。战略情报局不得查阅从日本、德国截获的重要材料，主管军事情报的将领认为，让多诺万领导一个由文官组成的情报机构，是一件非常危险的事。与此同时，怀有掌控美国在全球情报机关野心的胡佛也不大看得起多诺万。
因此，战略情报局的编制非常少，始终没有超过13000人，不及陆军的一个师。由于多诺万曾经向英国的老牌间谍偷师学艺，在战略情报局成立初期，他也只能依靠英国的情报机关的套路向他的手下传授技艺。二战期间，战略情报局的勇士深入敌后，爆破桥梁，联合法国和巴尔干的抵抗力量对抗**德国。战争的最后一年，战略情报局的间谍已经遍布了欧洲、亚洲和北非地区。与此同时，多诺万还会直接派遣特工深入德国，可惜的是，其中大部分人都在执行任务时牺牲了。
二战快要结束的时候，多诺万曾经不止一次向罗斯福建议，要成立一个和平时期的中央情报部门，而他也有能力领导这样一个部门。可以看出，多诺万迫切想要将战略情报局这个临时的部门变成永久的情报机构。罗斯福也有同样的想法，毕竟，二战后世界格局迅速变成了二元对立，美苏之间的冷战需要大量情报人员的工作。而在当时，美国人不仅对苏联不了解，对其他国家也不甚了解。
于是，罗斯福派人对战略情报局进行调查，以便决定这个部门有没有可能成为和平时期的中央情报部门。就在多诺万抱着一丝希望的时候，罗斯福去世了，而来自军方的调查报告称，战略情报局根本就没有多诺万吹嘘的那样神勇，相反，它不过是一个成事不足、败事有余的部门。
这一系列打击对战略情报局来说是致命的。很快，杜鲁门宣布解散战略情报局，将其中一些优秀的特工安插在国务院，其他特工则必须走人。没有战略情报局对情报资料的分析和整理，杜鲁门发现自己根本无法应付政府各部门的报告。到了1947年，杜鲁门终于批准了《1947年国家安全法案》，最终设立了中央情报局。
由于联邦调查局和公众害怕美国正在建立一个盖世太保式的组织，于是国家安全法案将联邦调查局和中央情报局的职责分得非常清楚，联邦调查局主要负责国内的安全事务和反间谍活动，中央情报局则主要负责对外情报工作，完全没有执法力量或负责国内安全的职责。就这样，世界上最公开、最强大的情报组织——中央情报局由此诞生。
多诺万：美国情报机构之父
说起来，多诺万从来没有在中央情报局担任过任何职务，但不可否认的是，他已经成为了“中央情报局之父”。多诺万去世时，中情局曾经在电文中称：那个对中情局无比重要的男人去世了。为此，中情局还设立了“威廉·多诺万奖”，以表彰多诺万对美国情报事业的贡献。
多诺万是一个充满传奇色彩的人物。他来自贫穷的爱尔兰，却始终向往伦敦上流社会的生活；他是一个狡猾的骗子，但有时也会轻信他人；他热情、充满活力，却又野蛮、残忍；他在事业上头脑清醒、非常成功，却也难免做出令人啼笑皆非的举动……揭开他的面纱，我们会看到一个执着、勇敢，一生献身于情报事业的专家。
