政府形象传播是一个由传播主体、传播内容、传播指向和传播载体等多项因素构成的，具有自身结构功能和特殊行为的复杂系统结构。（刘小燕：《政府形象传播系统结构解析》，《新闻大学》，2005年春。）构成这一系统的主要有四个有机组成部分：一是政府的价值理念，政府价值是指导并规范着政府及其成员的决策和活动的各种价值观、理念、理想、行为规范等，既是政府形象的内核，也是政府形象传播系统的内核；二是政府的行政过程及其绩效，这构成了政府形象传播的主要内容，我们称为政府形象传播的本体系统；三是借助各种媒介对政府形象的展现，或者说是“对政府行为的解释”，这是狭义的政府形象传播，我们称之为政府形象传播的推广系统；四是公众对于政府形象的认知和评价，这既是政府形象传播的结果，也是政府形象“口碑传播”的重要形式，这里称之为舆论系统。围绕政府价值这一形象传播的内核，由形象传播的本体系统、推广系统和舆论系统三大子系统相互作用、相互影响、相互依存与制约，从而形成一种自洽的政府形象传播系统。
第一节政府价值
人类生活的各个领域无法避免地包含着道德价值的决定和选择，任何个人或组织概莫能外。政府作为一个特殊的组织，同样拥有自己独特的价值主张，并在政府行政过程之中予以贯彻和追求。政府价值是政府顺应时代发展要求，结合国家、社会、公民和自身总体需要的一种效用和思想价值观念的体系，包括政府的价值观念、精神追求、发展目标、管理哲学、法律意识、道德观念、文化认同、审美理念等。政府价值是通过政府与国家、政府与社会、政府与公民以及政府自身的矛盾运动来实现的，它“体现了政府的理念以及政府对政治价值的信念与追求”（谢庆奎：《政府学概论》，中国社会科学出版社，2005年，第189页）。
一、政府价值类型
政府价值作为政府形象的内核，是政府形象传播的指导思想，广泛运用于政府内外部传播活动中。政府价值应该清晰、凝练地表达，在内部组织传播中，通过文件、会议、宣讲、动员等方式深入、持久地灌输，以使每一位政府组成人员充分理解、认可并具体实践。在外部大众传播中，政府价值的主要目的是凝聚人心、提升执政合法性和政府形象，客观上也通过外部公众对政府官员的行为与政府价值予以对照并实施监督。按照本质不同，政府价值可分为理想价值、实践价值和行为价值三种类型。
1.理想价值
理想价值居于主导地位，反映了政府所追求的希望、理想和目标。亚里士多德认为，人类创造政府的宗旨就是为了个人能够过上理性的正义的社会生活，政府的根本宗旨就是创造和保护公民或社会的“公共幸福”。中世纪著名的神学家托马斯·阿奎那认为，政府价值在于“殚精竭虑地增进公共福利”。通常情况下，现代各国政府所公布出来的理想价值一般比较相似，主要内容包括自由、平等、公平、发展等方面，区别只是各自拥有不同的侧重点。
世界上绝大多数国家的政府都是由通过选举或其他方式所产生的执政政党所主导的，所以政府价值往往全面体现了执政政党的意识形态。意识形态是社会的思想上层建筑，是一定社会或一定社会阶级、集团基于自身利益对现存社会关系自觉反映而形成的理论体系。这种理论体系是“由一定的政治、法律、哲学、道德、艺术、宗教等社会学说、观点所构成，并成为一定的政治纲领、行为准则、价值取向、社会思想的理论依据”（黄新华：《当代意识形态研究：一个文献综述》，《政治学研究》，2003年第3期）。中国共产党的执政地位确立以来，尽管各届政府的行为、理念随着时代的不同各有不同的特色，但其主导价值观——理想价值仍旧是以马克思主义为指导思想走社会主义道路，与西方发达国家的政府价值具有重大区别。
2.实践价值
政府价值的第二种类型是实践价值，实践价值处于理想价值的统摄之下，是政府为实现其理想价值选择一定的路径、方法，其中所蕴含着不同的价值观，比如民主、福利、经济发展、公平优先、效率优先等。很多西方国家实行两党制，通常情况下其中一党偏向于公平优先，而另一党则偏向于效率优先，一党强调政府对市场的干预多一点，而另一党上台后则强调政府对市场干预少一点，等等。
在我国，不同时期、不同地方的政府具有基本相同的理想价值，但实践价值却有着很大的不同。人民公社时期政府的实践价值是“一大二公”，改革开放后政府的实践价值是“发展是硬道理”、“市场经济”、“改革”等等，21世纪以来政府的实践价值则是“科学发展观”、“以人为本”等。另外，不同地区由于其发展水平、领导人的认识各不相同，其政府的实践价值也有较大差距。2011年上半年引起一定争议的所谓“重庆模式”与“广东模式”之争恰恰体现了这一点。重庆提出“先分好蛋糕，再做大蛋糕”的价值，而广东则提出“做大蛋糕”第一的价值。又比如个性官员仇和当政昆明时，树立了“速度”、“公开透明”、“发展第一”的政府理念，从公开的施政思路看，优化投资环境、大力招商引资是昆明的第一要务，这与之前昆明政府的实践价值不同，以致当地政府官员明显感到“不适应”。
不同的政府具有不同的价值取向，价值取向的差别构成了不同政府之间区别的标志。英国前首相布莱尔曾经这样形容当时的英国政府：“我们的价值观也确定了我们与反对者间的界限。”（陈林、林德山：《第三条道路——世纪之交的西方政治变革》，当代中国出版社，2000年，第10页。）当代西方政府之所以在政治道路以及政策路线制定上存在着显著的差异，很重要的一点，就是每个政府的价值取向不同，这在一定程度上影响政府对未来目标、政府模式以及政府功能的选择。因此，某一政府的价值取向是一个政府的本质特征，是区别于其他政府的重要标志。
3.行为价值
政府价值的第三种类型是行为价值，即政府对自身基本属性和实践行为所做出的价值界定。比如服务、效率、廉洁、“大政府”、“小政府”等等。其中，公正廉洁是政府行为的最基本要求，是政府获得合法性的最根本因素，也是民众对政府形象、政府行为最为关注的方面。“民不服我能，而服我公，吏不畏我严，而畏我廉，公生明，廉生威”。政府组织是社会公共事务的领导者和组织者，拥有很大的权力，这些权力只有掌握在公正廉洁的机构手中才能获得公众的信任。
改革开放以来，我国中央政府的行为价值有了一定的变化。1998年朱镕基出任总理后在国务院第一次会议上提出，“要奋发图强，励精图治，把我们的政府建设成一个廉洁的、高效的、廉价的政府。”（朱镕基：《朱镕基讲话实录》，第三卷，人民出版社，2011年，第1—15页。）可见朱镕基表述的政府行为价值是廉洁高效。而2003年温家宝总理在政府工作报告中，确立“现代政府”的理念，“现代”、“公共服务”和“法治”成为新一届政府行政理念的基石。在我国，一个地方的政府在路线、方针、政策方面与党中央保持一致的前提下，注意挖掘、培育和保持自己独特的风格和个性。这种独特的形象风格和形象个性会使一个地方的政府在与周边地区的政府相比具有一种独特的识别性和竞争力。比如，有的地方政府强调优化政务环境和商务环境，为招商引资和企业发展提供优质的服务；有的地方政府突出人才培养和引进，通过招才引智促进科技创业和产业转型等。
二、政府价值元素
尽管由于历史传统、经济社会状况不同，各个国家、各个地区的政府所秉持的价值观有很多区别，但毫无疑问，作为一个拥有公权力的组织机构，政府无论秉持何种意识形态，都拥有一些具有普遍意义的共同元素，它们构成了政府价值理念的基础。
1.法治
人类的法治思想源远流长。早在公元前，亚里士多德就主张把一个以法律为基础的国家作为达到“美好生活”的唯一可靠可行的手段（亚里士多德：《政治学》，商务印书馆，1965年，第237页。）到了现代，无论政府的性质如何，法治及其所代表的精神已被人们广泛认同。法治已成为政治文明的核心和判定政治发展的基准之一。法治意味着秩序，意味着宪法和法律的普遍性，意味着政府要按照宪法和法律所规定的规则行事。
依法行政是依法治国的核心，是服务型政府实现行政方式、服务方式和管理方式科学化、法治化的集中体现。一方面，依法行政必须依法治府，实现中央政府和地方各级政府的职能和权限的法定化、政府机构和编制的法定化、国家机构公务员的录用、任命、考核、奖惩等方面的法定化。另一方面，政府的一切工作和活动都应遵循宪法、法律和法规规章制度，政府机构及公务员应做执法、守法的模范。
在中国建立市场经济体制的过程中，市场经济的发展始终是与法治的发展相联系。市场经济体制的建立要求确认市场主体的资格，明晰产权关系，尊重并保护市场主体的财产权和自由权，保障商品交换过程的有序、安全、公正和化解多元利益之间的矛盾与冲突等等，这些都有赖于法制的完备。因此，法治是建立市场经济体制的内在需求，没有法治就没有市场经济秩序的正常运转。这不仅仅是经济发展对政府的要求，也是处于市场经济浪潮中的公众对政府的期望。
法治本质上是对政府权力进行监督和控制。从规范层面上看一个走向现代化的国家的政府不可能是一个人治的政府，从政府现代化自身的发展逻辑来看，法治是现代民主制的产物，也是民主在制度层面上的要求。
2.廉洁
清正廉洁、克己奉公是衡量政府及其公务人员基本素质的一个决定因素，也是基础性要素。希望政府官员具有高尚的道德情操，是人民群众的普遍意愿。政府官员谋求的只能是社会公众利益的最大化，其根本目的和价值追求是为公众服务，建设现代的服务型政府。政府能否保持清正廉洁，不仅直接关系到民众对政府形象的感受和评价的高低，而且更关系到人心的向背。没有政府的廉洁，政府就没有感召力和凝聚力，就没有社会的公平和公正，就会丧失社会表率和榜样的作用。不过由于政府掌握人民授权的公权力，在缺乏监督的情况下容易滋生腐败。自20世纪80年代以来，全世界先后有40多个执政时间超过30年以上的大党丧失了执政地位；2011年突尼斯、埃及、利比亚等北非国家相继发生“茉莉花革命”，几位长期执政的强权人物下台。上述政党和个人倒台的原因纷繁复杂，但执政期间由于缺乏监督而产生的严重腐败是其共同特征。
中国政府一直把“为人民服务”作为执政党及其政府的宗旨。这使得公众不管是否意识到政府官员是契约的履行者，他们对政府形象优劣的判断在很大程度上都取决于政府及其官员是否廉洁和忠诚。政府权威的合法性、政府作用的有效性、政府的服务质量、政府的办事效率、政府工作人员的士气以及公众对政府的信赖程度等等，无一不与政府行为的廉洁与否密切相关。任何一个腐败丛生的政府，效率和信用必然下降，其形象必然受损。然而在当今，腐败这一“社会政治价值和政治规范的畸变”（俞可平：《权力政治与公益政治》，社会科学文献出版社，2000年，第120页。）行为已经成为一种世界性的公害。尤其在中国社会转型时期，对公权力监督的薄弱，权力资源的异化使得腐败现象大量滋生。在这种情况下，廉洁作为政府价值的一个元素就显得特别重要。
3.诚信
诚信是政府的生命线，是政府行为价值的核心内容之一，也是政府得以长期存续和发挥作用的根本保证，是取得公众信任和支持、提高行政效率、改善行政环境的关键因素。政府既是社会信用制度的制定者、执行者和维护者，又是公共信用的示范者，由此决定了政务诚信在社会信用体系中处于核心地位。
要做到诚信，政府首先要做到公正。在整个经济社会生活中，政府充当了“裁判”的角色，行使着“裁判”的职责。“裁判”最基本的职责就是依照法则进行公平、公正的评判。政府要在公众中树立起真正的权威，就必须在施政过程中，建立健全权力制约机制，把政府的行为约束在法制的轨道上，以追求公正、公平。
不过最近几年我国一些地方政府诚信出现了严重问题，并继而引发了社会整体诚信的滑坡。上海市政协一项调查数据说，64.8%的人关注的主要诚信对象是政府，同时警察和公务人员都被列为不可信任对象。而对政府信任崩溃的后果是政令不通，政策的执行力大打折扣，经济交往成本被抬高，人与人之间缺乏安全感，社会道德底线一步步失守。社会弥漫不信任情绪，每个人都难独善其身，都可能成为受害者。（《政府“诚信建设”刻不容缓》，《瞭望》新闻周刊，2011年11月8日，http：//www.chinanews.com/sh/2011/1107/3442306.shtml.）
