城镇化是工业化的必然结果，是经济社会发展的必然要求和现代化的必由之路。党的十八大报告提出，要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，新型城镇化成为“新四化”中提及最多的词。与传统城镇化不同，新型城镇化内涵可概括为“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”。具体而言，新型城镇化紧紧围绕全面提高城镇化质量，强调以人的城镇化为核心，致力于推动基本公共服务均等化；新型城镇化强调四化同步、统筹城乡，致力于推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调；新型城镇化把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展；新型城镇化强调市场主导、政府引导，要求正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府作用。
我国城镇化进程的历史回顾与挑战
我国城镇化发展的历史进程回顾[1]
1949年新中国建立以来，我国城镇化发展大体经历了四个历史阶段。1949~1978年是第一阶段。由于生产力水平提高缓慢且劳动密集型产业发展不足，以致原有城市规模扩张比较缓慢，新形成的城市数量不多，城镇化进程基本停滞。从经济学角度看，“上山下乡”运动更像是城市对就业人口的吸纳能力受限而不得不采取的“逆城市化”政策。1978~1984年是第二阶段。农村经济体制改革有效释放出“制度性红利”，城镇化率从17.9%上升到23%，年平均增长速度为0.85个百分点。1985~1991年是第三阶段。以党的十二届三中全会为节点，受乡镇企业发展与城市经济体制改革双重推动，沿海地区新兴小城镇快速发展，城镇化率上升至26.9%，年均增长0.5个百分点。1992年以来是第四阶段。以建立经济开发区与高新区、城市基础设施改造提升、小城镇发展为动力，城镇化水平快速提升，年均增长速度超过1个百分点，整体城镇化率已经超过50%。
短短几十年时间内，我国已经走完了英国200年、美国100年和日本50年的城镇化发展历史，取得了举世瞩目的成就。在过去的城镇化进程中，2.6亿农村转移劳动力进入生产效率更高的非农部门，为城镇产业发展提供了充足的劳动力，为国民经济连续30多年的高增长奠定了基础，也实现了5亿人口的脱贫。
以往的城镇化模式难以持续
尽管以往的城镇化经历了一个快速发展时期，但随着我国农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高，主要依靠劳动力廉价供给推动城镇化快速发展的模式是不可持续的；随着资源环境瓶颈制约日益加剧，主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式越来越难以为继，各种“城市病”愈加突出；随着户籍人口与外来人口公共服务差距的长期存在，城市内部二元结构矛盾日益突出，主要依靠户籍分割等制度（非均等化基本公共服务）人为压低城镇化成本以推动城镇化快速发展的问题也日益凸显。工业化、信息化、城镇化和农业现代化发展不同步，导致农业根基不稳、城乡区域差距过大、产业结构不合理等突出问题。加之近年来日益增长的地方政府性债务性风险，促使我国城镇化发展由速度型转向质量型势在必行。
户籍人口城镇化低于常住人口城镇化
我国城镇化进程中最大的问题是公共服务均等化过度落后于城镇化。依国际通行的统计口径，在城镇居住6个月以上的即被统计为城镇常住人口。虽然以常住人口计算，我国城镇化水平飞速发展，国家统计局2012年通报发布的城镇化率是52.57%，统计口径为常住人口，即城镇常住人口占全部人口的比重。但以户籍人口计算的城镇化水平仅为35.3%，两者差距已达17.27个百分点。
在城乡二元结构背景下，不同的户籍意味着许多福利待遇的差别。随着改革开放和劳动力流动转移加快，大量的农村转移人口进入城镇，农民工已成为我国产业工人的主体。受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，产业化和城市化融合不紧密，产业集聚与人口集聚不同步，城镇化滞后于工业化等问题较为突出，城镇内部出现新的二元矛盾。与此同时，大量农村劳动力转移到城市后，农村留守儿童、妇女和老人问题也日益凸显，给经济社会发展与稳定带来诸多隐患。进城务工人员下一代正在成长，这些更年轻的一代既享受不到城镇的社会福利待遇，又不曾掌握农业生产技能，如果再不帮助他们顺利融入城镇生活，一方面将制约城镇化对扩大内需和优化经济结构的正面效应，另一方面还蕴含着一定的社会风险。
土地城镇化快于人口城镇化
土地城镇化快于人口城镇化是我国城镇化进程中产生的另一突出问题。一些城市“摊大饼”式扩张，过分追求宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过大，建成区人口密度偏低。2000~2011年，我国城镇建成区面积增长了76.4%，而城镇人口增长速度为50%，两者相差20多个百分点。农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地却增加了3045万亩，城镇人口密度也从8500人每平方公里减少到7300人每平方公里，表明城镇建设用地的利用方式粗放而低效。这一方面浪费了大量耕地资源，威胁到国家粮食安全和生态安全，也加大了地方政府性债务等财政金融风险；另一方面也不利于产业与城镇的融合，以及城镇集聚效应的发挥。
城镇化窄化为房地产化
近些年，各地推动城镇化的抓手是调整行政区划，热衷于设立新区、新城、城市副中心，同时各城市的“并区”动作也频频出现，特别是不少县级行政单位欲升级为“县级市”。其目的是，以大规模的新城开发推动城镇化建设，特别是带动房地产开发。在三四线城市缺乏产业导入与支撑的前提下，不少城市出台新的产业发展规划，实际操作上更多是以产业新城为名直接进行房地产市场开发“造城”，“加快”所谓城镇化进程。然而，这样的“被城镇化”必然导致大量房地产积压，甚至成为“空城”、“鬼城”。供求关系决定价格是所有市场经济必须遵循的法则，城镇化也不例外。城镇化绝不仅仅是房地产化。
新型城镇化的发展动力
未来10年将是我国新型城镇化快速发展的时期。国家统计局于2013年5月发布的《全国农民工监测调查报告》显示，2012年全国农民工总数达到2.63亿人，比上年增加983万人，同比增长3.9%，其中外出农民工总数为1.63亿人，同比增长3%。如将外出农民工从城镇人口统计中扣除，则2012年我国市民化率为40.55%，比上年上升约1个百分点。据国家统计局课题组测算，预计到2020年我国城镇化率将达60.57%，达到中等发达国家水平。未来10年，我国城镇化率可能将以年均1个百分点的速度递增，城镇化率每增加1个百分点，就意味着有超过1000万的农村人口进城。
人均收入水平提升是城镇化加快发展的基本动力
国际经验表明，一国的城镇化发展并非线性趋势。比如，通常在人均收入达到5000~8000美元的中等水平阶段，城镇化发展也呈加快趋势。2013年我国人均GDP（国内生产总值）超过6000美元，按照国际可比标准进入中上等收入国家行列，同时作为一个大国经济体，经济总量居全球第二位，这一基本国情为我国城镇化加快发展提供了基本支撑。
城乡和区域差距增强了城镇化发展动力
在人均基本收入水平总体迈入中等收入国家行列的同时，还应看到我国收入分配并不均衡，明显存在城乡差距、区域差别，这实际上也进一步增强了城镇化加快发展的动力。从区域（各省区）内部来看，城镇化程度越高的地区，城乡居民收入差距越小，表明城镇化水平和城乡收入差距负相关性较为明显。具体从城镇化规模层面看，大城市建设速度快、水平高、资金充裕，而且交通、能源等重大基础设施的重要节点也主要分布于大城市，目前已经基本成型。与此同时，中小城镇建设推动速度缓慢、层次相对较低、资金缺乏，而且交通、能源的二级网络及相关节点建设主要分布于中小城镇，目前正处于起步阶段。再从城镇化发展的区域层面看，城镇化呈现“东高西低”的阶梯状格局。虽然东部沿海的部分省市已进入工业化成熟阶段，城镇化水平也比较高，但中西部地区的城镇化水平多介于30%~50%之间。差距产生追赶空间与动力，即差距越大，潜力越大，中西部地区仍处于城镇化快速发展阶段。
产业结构转型升级为城镇化发展提供了支撑
国际经验表明，城镇化快速发展过程中往往伴随着产业结构转型。我国未来城镇化发展的动力，不仅来自巨大的城乡和区域差距，而且来自产业结构调整的巨大空间。改革开放以来，我国第一产业在GDP中所占比重持续下降，内部结构逐步完善。第二产业基本保持稳定，加速发展，劳动生产率持续提升，与第一产业的差距逐步收窄。由于第三产业吸纳就业的能力高于第二产业，产业结构“由二转三”的调整趋势无疑将有利于助推城镇化率从50%向70%跨越发展的关键阶段。另外，我国第一产业所占比重仍有下降空间，同时第二产业还能继续吸收转移劳动力的就业，而高端服务业则处于起步阶段，未来将随着经济发展创造大量的就业机会。
新型城镇化与经济社会发展转型
党的十八大报告提出“新型城镇化”战略思想，即坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化与工业化深度融合、工业化与城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。显然，新型城镇化的核心是人，与改革开放30多年我国所走城镇化道路不同，新型城镇化不再片面追求城市规模扩大、空间扩张，热衷于“造城运动”，而是以农村人口转移到城镇并且完成由农民工到市民的转变为核心，以实现进城人口权益的市民化为工作重点，切实提高城镇化质量，推动城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变，在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。更重要的是，新型城镇化发展能够带动产业结构升级，有效释放需求，同时从供给和需求两方面促进整个经济社会发展转型。
城镇化和经济社会转型发展的互动
经济理论表明，城镇化与经济转型发展之间是一种互促共进的关系。一方面，经济增长引起的需求变化和技术进步促使产业结构变动，导致农业产值比重下降，同时工业和服务业产值比重不断上升，导致农业劳动者向工业和服务业转移，而工业和服务业受经济集聚影响更倾向于在城镇聚集，使得城镇数量增加和城镇规模扩大，城镇化水平提高。另一方面，城镇化进程也会推动经济转型升级和发展。从供给方面看，随着劳动力从生产率较低的农业转向生产率较高的工业和服务业，城乡间的劳动力迁移促进了全要素生产率的提高，优化了经济结构。如亨德松（Henderson）研究指出，一个国家在从以农业为基础的经济向以工业和服务业为主导的经济发展过程中，人口和产业在城市地区的高度集中，可以提高工业或服务业生产者之间信息外溢的效率，形成更加高效的劳动力市场，并且有利于节省生产者之间货物交换时或者将产品销售给本地居民时的交通运输成本，进而提高经济整体运行的效率。从需求方面看，城镇化的过程需要对城市基础设施、住房、公用事业和社会项目进行大量投资，加大投资品需求。更重要的是，随着城镇化推进，社会对城市生活方式的接纳和生活水平提高，将带来消费增长与升级，有助于矫正过度依赖出口和投资产能扩张的不平衡增长模式。
城镇化对经济转型的促进，得益于要素聚集带来的规模经济与范围经济效应。具体体现在，无论是民间投资还是政府公共投资，平均成本与边际成本都将大幅下降，从而获得更大的市场规模与利润总额。同时有利于提高资源利用效率，节约生产用地、居住用地及其他生活设施用地；提高基础设施和公共服务设施等资源的利用率，实现污染的集中治理，减少投入成本，提高治理水平和效率。
OECD（经济合作与发展组织）国家的经验表明，城镇化通常与较高的收入水平联系在一起，城镇人口密度较高的区域人均GDP通常高于全国平均水平。高密度人口地区的人均收入水平高，正是因为合理的城镇化可以发挥积极的经济集聚效应，即城市规模每扩大一倍，全要素生产率将提高3.5%~8%。据估计，我国城市规模每扩大一倍，其生产率将提高10%。劳动力与资本、土地、技术等生产要素有效组合，有利于降低交易成本，也有利于知识共享与技术扩散，从而为整个宏观经济的潜在增长提供内生动力，促进国民经济发展。
