面对兵祸天灾瘟疫造成的严重破坏，放免租庸，安抚流亡，整顿秩序，使扬州渐有恢复。正在这时，刘晏二赴扬州。他充分考虑到扬州连年灾荒大疫，丁男缺乏，百姓不堪承受谣役之苦，加上江、淮地区在安史之乱期间年年输贡钱物，认为再也不能加赋增税，提高租庸，搜刮民财，营造官船。何况造船需要一定技术，所用人员需进行挑选。再者，过去官营造船场，造船工匠实际是官奴，轮流服劳役，没有佣薪，自带伙食，毫无积极性，现在连饭都吃不上，又怎么能造船，特别是要造出坚固耐用的江船、河船。于是，刘晏采用了类似今天实行的承包方法，建立十个造船厂，挑选委任津明能干的十名专知官全面负责督造，“竞自营办”。不发丁男，不增谣役，不加租庸，所用造船人员全部选雇，造船所需费用由国家给予，进行包工包料，船板木料、钉铁、油灰等一切材料自供。这是相当了不起的举措，开创了官办手工业作坊的革命性改革，彻底摒弃了自古以来实行徭役的强迫方式，运用了江南私人作坊刚刚出现的雇佣关系和雇佣劳动方式，满足从事物质生产者的基本消费要求，用经济规律的利益原则，促进生产的发展。
刘晏提出“每造一船，用钱百万”的意见，遭到他下属专知官的一致反对。百万是多少呢？千文为一贯，也为一缗，百万文即是一千贯，用千贯造一船简直不可想象！
有的说：“今国库空虚，国用缺乏，宜减一半，五十万足矣！”
“非也！非也！”有的又说，“五十万犹多矣！犹多矣！”
“不然。”刘晏以他独有的思想认识陈述己见，“大国不可以小道理。
凡所创置，须谋经久，船场既然兴办，其间进行造船的人不是一个啊！当有赢余能够给众人，使私用无窘，则官船坚固。假若一开始就谋便剥削，又怎能长久哩！“他看看众人，仿佛洞察了身后之事，语重心长地说：“我料定数十年后，必有以物料太丰而决定减少的人。他会说：减半犹可也。到那时，船覆灭而不可用，船场既毁，国计亦记（音痞，毁灭、倒塌之意）矣。”（见《唐语林》卷1，《资治通鉴》卷226）
刘晏的话不幸言中。刘晏掌管盐铁转运使，每年输江、淮米粮一百一十万石至关中，对大唐王朝经济恢复、政权巩固功不可没，为唐宪宗中兴唐帝国打下了基础。恰恰在五十余年后正是史称“中兴之主”的宪宗元和年问（公元806年至820年），刘晏有关漕运的一系列改革渐遭破坏。宪宗即位后，连年发动平藩战争，军费开支浩巨，宪宗竭力蓄聚财物准备平藩。元和初年，刘晏培养重用过李巽此时负责专领度支盐铁转运使。掌使一年，赋税收入与刘晏掌使时大约相当。又一年，增一百八十万贯。往年漕运江、淮米五十万斜至河陰，久不能满额，只有李巽连运三年达到额定之数。李巽之后，有王播、程异负责盐铁转运，皆善于敛财，而不善于理财，将江、淮金、银、绫、绢等输往长安，供朝廷所需。杜御恃对刘晏订下的造船订价果然减其一半，“又以一千石船，分造五百石船两艘”，船场巡院官“吴尧卿又变盐铁之制，令商人纳榷（专卖税），所送物料，皆计折纳，勘定每船板、钉、灰、油、炭多少而给之”。结果，“物无剩长，十家船场即时委弊”。（《唐语林》卷1，《资治通鉴》226）由于造价过低，加上以物代税，以次充好，偷工减料，漕船经过三门，翻覆近半，进砥柱之险如同过鬼门关，领航的门匠执标指挥，砥柱终不能克。船沉三门，积米成堆，被世人号称“米堆”，门匠也随船翻溺水亡命，以至有“古无门匠墓”之说。这与刘晏掌管漕运，三门“无斗米沉覆”是多么鲜明的对照，又是多么惨痛的教训！同时，由于刘晏创设的改革体制渐遭破坏，汴河也同时出现险滩，漕运受阻。元和八年（公元813年），王播上书《陈琵琶沟年三运图》，建议潜船自颖口沿颖水北运至堰城（今河南郾城），可减少千里水路。宪宗当时急欲削平割据淮西蔡州的吴少阳藩镇势力，故王播投宪宗之意，预先屯粮堰城，以备军用。元和十年（公元816年），对淮西大举用兵，军需紧急，乃下诏设淮、颖水运使。据《册府元龟》卷记述。一部分潜运粮食自扬州到淮陰，溯流寿州西四十里八颖口，再溯流至颖州（州治安徽阜阳）沈丘界五百里至陈州（州治河南淮阳）项城，再溯流而至激（又称）河，又三百里输入堰城。运米五十万斛，省其费七万五千贯。运费虽有减少，但几经辗转，漕途依然多艰。由于长安是唐王朝皇权统治中心，刘晏所辟的漕运旧道同时并用。但船厂委弊，又征民船，漕法已毁，漕米损耗严重。于是王播建议：米至长安东渭桥，五百石损五十石者论死。但“杀人也不济事，匠人提心吊胆，越杀越怕，漕运官毫无信心，纷纷谢辞，改行”跳槽”。后来，皇甫铺领判度支，只得放宽，又建议，一万石损失三百石者赔偿，损一千七百石以下者流放，超一千七百石者论死；盗十石者流放，三十石者论死。然商，船倾人亡仍然相以为继，层出不穷，能运抵渭桥的不过十之四五。一些部吏赃官又在法为坚，漕运之路如同人间地狱，鞭笞号哭之声不绝于耳，狱中死者不计其数。如此榜杖杀人，终不为”仁政“之举。于是，其后又免除死刑，人不畏法，潜政愈加破坏，漕运之米竟十亡七八。直到宪宗元和之世结束，江、淮租米运达渭桥的不过二十万石，而装运之数高达此数的七八倍。每年一百几十万石的粮食白白付之流水，江、淮百姓为宪宗的”中兴“付出了多少惨重代价！唐穆宗长庆年代（公元821年至824年）进士李敬方在《汴河直进船》中进行了血泪的控诉：汴河通淮利最多，生人为害亦相和。
东南四十三州地，取尽膏脂是此河。（6）
从元和之后至宣宗大中四年（公元850年）期间，江、淮漕运仍不过每年四十万石，能至渭仓的不过十之三四。除了船翻米沉之外，沿路好吏，贪赃在法，破坏漕规，大肆盗米，侵为利用。盗米之后，为消灭罪证，干脆沉溺官船，假以漕运船覆之损，每年竟达到七十多艘。随着中央集权的削弱，漕政破坏，潜运事业已是江河日下，奄奄一息。
宣宗大中五年（公元851年），户部侍郎、盐铁转运使裴休，重整旗鼓，整顿漕运，采用刘晏推行过的承包制，立新法十条，以濒河县令兼管潜运，能者受奖；规定每年雇佣费二十八万贯，全部归漕吏掌握分配，各漕运巡院不得侵用。实行三年，漕运米粮、至渭仓总达一百二十石，才达到刘晏掌管漕运时的一年之数。大中十三年（公元859年），浙东百姓不堪租赋重负，多有逃户，裘甫起兵反唐，越州（州治今浙江绍兴）地区大乱，租赋来源减少。懿宗咸通九年（公元868年），庞勋在桂州（州治今广西桂林）率戍卒抗命北还，起兵反唐。十二月，攻下泗州（州治在临淮，清康年间州城沉陷洪泽湖中），占据淮口，漕运断绝。其后，庞勋军又与官军转战濠州、宋州、徐州，皆为汴河流经地区，租赋不至，唐王朝陷入困难境地。僖宗乾符二年（公元879年），濮州王仙芝聚众起兵，黄巢率众响应，中原大乱。中和二年（公元882年），江、淮贡赋完全断绝，唐王朝自此一蹶不振，外有藩镇之扰，内有宦官之患，在风雨飘摇中遂至灭亡。正如刘晏所说：“船场既毁，国计亦圯。”
刘晏提出不派徭役，不增税赋，采用雇佣之法代替强派摇役之苦，且用千贯造一船，其法可谓仁义之至，可钱从何来？专知官们一个个愁眉不展，嘘啼叹息：巧妇难为无米之炊。漕运一年所需几十万贯，画饼难充饥，望梅难止渴，苍大不落钱，荒草不变谷，将何以变通？此事连赵国公、扬州大都督府长史崔园也给刘晏捏了一把汗。正值晚膳时刻，崔园请刘晏与专知官同席，说道：“彭城公八岁敬献东封书，世称神童，遐名久尔。今转运江、淮，置办船场，免增徭赋，此乃国计民生大事，当审慎为之啊！”
刘晏恭谦说道：“赵国公所言极是！唯有津干理政，方可恤民生财，卑职思百身，也要期报天子明主的慈育。”
“乱世识忠臣啊！”崔园微微点头笑道，“敢问彭城公：置造官船，耗资甚巨，虚言不说，究竟实钱从何而来？”
刘晏双眼闪着智慧的光芒，手指一菜，侃侃而言：“此菜咸而勾味，而关中却缺咸淡食。这一咸一淡，不就是永世无完的生财之道吗？”
崔园顿然彻悟：“神童者神举之策！神策！”
一些专知官尚未觉悟，不禁问道：“有何神策之举？”
“老夫悬心已放！”崔园摇头摆手说道，“各位专知官员，该追随彭城公津于治国之道啊！咸者，盐也。盐可生财，可谓天下尽知。武帝、弘羊盐铁之举，富国强兵，后世永垂！”他端起一碗稠酒，“彭城公此举当不亚于弘羊之功，大唐复兴有望了！”
“实为无奈！”刘晏神色自若，表情严肃，“税赋不足，天子焦虑。晏以为不循弘羊、第五倚之旧规，因民所急而税之，则国用足矣！”
不循桑弘、第五琦的旧规，一个大胆的改革计划已在刘晏胸中形成。为了确保漕运经费，刘晏又进行了盐法的创革。
注释：
（1）《元次山集》卷10《奏免科率状》。
（2）《旧唐书》卷123《刘晏传》。
（3）《新唐书》卷53《漕运》。
（4）《旧唐书·玄宗纪》。
（5）《毗陵集》卷15《吊道谨文并序》
（6）《全唐诗津华分类鉴赏集成》：《航运门。通航类》。
