地方政府承担了提供地方性公共产品和服务的责任。近些年，虽然市场因素以及私人资本越来越多地介入基础设施的建设领域，但是政府作为主要的决策者和供给主体是不变的。而且由于公共产品的特殊性质，一些具有非竞争性、非盈利性的纯公共产品或准公共产品，主要还是由政府来提供，因而政府也承担了筹集公共设施建设资金的责任。在地方政府的财政收入难以弥补财政支出的普遍情况下，债务融资成为政府的重要融资方式。中国当前正处于社会经济转型时期，随着市场的开放和资本市场的发展，地方政府的债务融资也呈现出许多新的变化和趋向。
研究背景
中国正处于工业化、城市化快速推进的过程中。“中国的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大主题”。中国自1978年实行改革开放以来，进入了城市化快速发展阶段，1990年的城市化率为26.4％，2000年的城市化率为36.2％，2010年的城市化率为47.5％，城市化率平均每年提高1％以上，相当于同期世界平均速度的3倍。根据中国的城市化目标，到2050年，城市化率要提高到70％左右，随着城市人口的剧增和生活水平的提高，必然带来更多的对基础设施服务的需求。按粗略估计，中国每增加1个城市人口，基础设施需要投资9万元。这样计算下来中国每年要增加的基础设施资金投入为10800亿元。
在我国城市化发展进程中，大量人口从农村向城市转移，各地的道路、管网、垃圾处理、污水排放、保障性住房等公用基础设施建设的任务和投资需求一直保持旺盛状态。从长远来看，由于城乡差距大，在未来20年里，我国还将处于城市化快速发展阶段，地方政府为建设公用设施而进行的债务融资，仍将在一定时间内存在。
但另一方面，我国自1994年实施分税制改革以来，由于税收收入的大部分转移到中央财政，地方政府虽然承担了大量公共建设的任务，但每年的地方财政却处于“入不敷出”状态，能够为基础设施建设安排的资金也只是一小部分，基础设施投资存在巨大缺口。目前，中国地方政府公共设施建设的融资渠道仍然有限，资金缺乏成为地方建设的突出问题，制约了地方经济和城市化的发展。
与此同时，国内外有大量资金正在寻找合适的投资渠道。2010年底，中国金融机构本外币存款余额已达73万亿，国际上也有大量资金寻找出路。鼓励社会资本进入基础设施建设领域，推进公私合作的融资安排，以及从目前主要依赖地方投融资平台融资，发展到今后市政债券融资，是我国基础设施融资的主要发展方向。“上海区县环境治理项目投融资平台（DFV）”的改革正是在这种背景下扩大资金来源、并形成可持续发展能力的一种尝试。地方政府基础设施融资中的关键问题是，如何进行有针对性的金融创新，通过创造合适的金融工具，开辟长期资金进入基础设施领域的渠道。这其中有许多内容值得我们探讨。
研究对象：地方政府债务融资
地方政府的融资有多种方式，包括股权融资、债务融资、项目融资，以及其他融资方式。但是对于基础设施融资中的债务融资，尤其以政府地方信用为背景的债务融资，仍然是目前中国最主要的融资方式。而且由于地方政府的“利维坦”特征和预算软约束等问题的存在，债务融资仍然是今后地方政府融资的主要方式。因此我们的研究对象，主要定位于地方政府的债务融资。
一、利维坦假说与公债陷阱
利维坦假说在一定程度上解释了地方政府的负债倾向。利维坦是传说中的一种怪兽，这里喻为庞大专制的政府。公共选择学派的布伦南和布坎南（BrennanandBuchanan，1980）提出“利维坦假说（LeviathanHypothesis）”，意指地方政府的行为准则是为追求自身利益的最大化，包括财政收入的最大化和政府规模的无限制膨胀。出于追求当期收益最大化和尽可能将责任向后推迟，政府就会将负债作为一个既能够实现最大化收益而又不直接伤害税基的好办法。
在地方政府负债过程中，存在着“公债陷阱”。由于政府主要的经济来源是向纳税人征收的各种税收，而政府负债可以看作是将征税时间向后推移，因此决策者更为看重当下的收益，而无须担心债务成本的真实支出，因为债务负担是落在未来的纳税人身上。而未来纳税人由于不能参与当前政府的决策，因此他们的利益很难被考虑进去。因此在自私政府的假设下，地方政府就会在利益追求的驱动下，倾向于过度负债。即使从长远来看，过度负债可能隐藏着一些风险隐患，但一个短视和自私的政府，受短期利益的驱使，是不愿意放弃负债所带来的当前利益的。
我国实行的财政分权，给予了地方政府一定的自主权利，同时也赋予地方政府建设公共设施的责任。地方政府往往为了完成当前公共建设的任务，同时也突出当期的“业绩”，而倾向于过度负债。我国属于集中统一的政体，上下级政府间隐含着法律上的担保关系。由于当下级政府陷入债务危机时，中央政府承担了最终的清偿责任，因此当地方政府的支出缺乏足够约束的时候，就会导致政府盲目举债。在地方的预算和支出缺乏严格约束的条件下，导致地方政府债务规模越来越大，而债务风险也随之越来越大。
二、财政分权与政府竞争
地方政府竞争是一个古老的命题，财政分权制的存在，加剧了地方政府之间的竞争。我国分税制改革以前，高度集中的财政体制使得地方政府无论是在政策上还是在财政资金上都高度依赖于中央政府。1994年，我国财政进行了分权改革，所谓“财政分权”，是指中央政府赋予地方政府一定的税收权利，同时地方政府拥有税收管辖、预算执行等方面一定的自主权，以促进地方政府为社会提供更好的服务。财政分权本是基于避免信息不对称、促进资源优化配置而进行的，但实际上，财政分权改革以后，地方政府成为独立的财政实体，不仅拥有了较独立的财政支配能力，而且也有了与中央政府博弈以及与其他地方政府竞争的能力。
首先，我国的财政分权结果导致了地方收入的减少和更多的职责，同时也赋予了地方政府不同程度的预算软约束，这是地方政府盲目负债的根源。地方政府为追求自身利益最大化，会通过过度负债发展地方经济，因为过度负债的后果最终还是要中央政府承担。如Wildasin（1997）所指出，地方经济的规模越大，地位越重要，其预算软约束的程度也就越高，发债冲动也就越强。
同时，从我国政府的考核体制来讲，上级政府对下级政府的考核，主要以“GDP”为参照指标，这导致地方政府之间为实现“政绩最大化”，展开经济发展的竞争，以及对人才、资本等稀缺要素的争夺。为了发展经济，地方政府对基础设施的投资大幅度增加，对资金的渴求不断加剧。在这种情况下，地方政府的税收如果不能够无限制增加的话，那么负债就成为一个可替代方案，特别是长期负债，对于任期较短、更迭频繁的政府，不仅可以在自己的执政期内追求经济发展，而且还可将还债责任推向下届政府。
因此，地方举债融资是现行财政分权制度和政策体制下的必然产物。地方政府作为财权相对独立的实体，对于“经济增长”的追求冲动，会导致地方政府不断扩大债务规模，而负债融资，也将继续成为地方资金的重要来源之一。
三、基础设施的公共品属性
基础设施所具有的公共产品的某些属性，决定了通过负债方式筹集资金优于其他的融资方式。
首先，根据消费的非竞争性和受益的非排他性，公共产品一般可以分为纯公共产品、准公共产品和混合公共产品。混合公共产品和大部分的准公共产品具有经营性的特点，及他们能够向服务对象收取费用，从而获得一定收益，因此可更多依靠市场提供；而纯公共产品和部分准公共产品具有非经营性的特点，它们一般不能或难以向服务对象收取费用，所以主要依靠政府资金投入。当政府的财政不足以提供足够支持时，负债就成为一种很好的资金筹集方式。
其次，基础设施在投入和收益上存在两方面的不匹配，决定了债务融资是一种更好的选择。一方面，基础设施的投入和收益在时间上不匹配，基础设施建设的一次性投入往往很大，但收益则需要很长的时间，如果仅由当代人承担所有的投入成本，而只是获享其中很小的收益，则显得不够公平；另一方面是其投入和收益的主体不匹配，由于投入过于集中而收益时间很长，所以投入主体往往是当代人，而收益主体则是后续几代人。因此，对于基础设施建设，由于其惠及一代甚至几代人，如果仅由当代人的赋税来承担其建设成本，会导致税率过高而影响本期经济发展，也是导致“代际不公平”的主要因素。因此，适度举债、分期偿还，使得基础设施建设融资的成本得以更为公平地在所受益的几代人之间分摊，即负担的合理分配成为可能。发达国家大多通过地方政府公开发行债券的方式来解决基础设施建设的融资问题。
其他的包括中国特有的体制特点，如银行为国家所有，利用银行部门为城市基础设施建设融资也成为公认的国家政策等原因，导致地方政府债务融资不断增长。
基础设施融资相关文献综述
一、关于基础设施融资机制的研究
对基础设施融资机制问题的认识，经历了由“以政府为主”向“以市场为主”的转变。20世纪70年代末以前，多数西方经济学家主张由国家和政府负责公用事业的投资和建设。经典的亚当·斯密（1776）《国富论》就提出“君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程”，而且政府有责任保卫国家、国民教育和基础设施建设（马路、铁路、桥梁等）。“社会分摊资本”（P.罗森斯坦·罗丹，1943）也是早期有代表性的观点，这种观点强调，基础设施投资必须由政府主导，通常的市场机制不能提供最合适的供给。萨缪尔森（1954）给出了公共产品的经典定义，他以灯塔为例，强调了必须由“政府提供某些无可替代的公共服务”，萨缪尔森提出的灯塔后来常被作为公共产品必须由政府提供而不是由私人提供的一个例子。之后的K.J.巴顿（1984）、Hulten和Schwab（1997）等都持有与前人相似的观点，巴顿指出基础设施具有非竞争性和非排他性，以及投资周期长、投入资金大等特点，所以基础设施的投资需要政府干预，因为“基础设施领域，具有资产积聚性特征，无疑需要计划化，一般的市场机制不能满足最合适的供给”。而Hulten和Schwab也指出，对于那些纯公共产品和准公共产品的非经营性建设，国家应该提供资金补助，以缓解市场失灵。
但随后的很多研究者对公共产品必须由政府提供提出质疑。罗纳德·科斯（1974）指出，19世纪英国的许多灯塔都是由私人经营的，在得到了政府的授权之后，英格兰的灯塔能够凭借灯光服务向附近船只收取费用获得收益，因此科斯得出结论，灯塔的服务可以通过私人企业来提供。同样地，弗雷德·S.麦克切斯尼（1986）发现，19世纪中期以前美国的消防服务也一直主要由私人提供，后来才转为由地方政府提供。
进入20世纪80年代，越来越多的研究成果强调市场机制的作用，世界银行的许多专家在对发展中国家进行充分调研和了解的基础上，认为发展中国家投融资体制应向“以市场为基础的体制”转变，政府对于基础设施的投融资已呈现出由项目融资向专业性金融机构融资，再向资本市场融资的发展趋势。Kirwan（1989）及AntonioEstach（1994）等专家把市场、竞争、商业化原则、私人部门参与等因素引入基础设施及其投资的研究，认为基础设施的融资可以有多种主体和多种方式；莱米·普鲁霍梅（2001）等人认为基础设施按性质可划分为可收费项目和不可收费项目，不可收费项目需要由政府投资，可收费项目则可由政府以外的实体来投资；马斯·安德森（MatsAnderson，2001）认为城市基础设施融资渠道可以逐渐扩大到包括市政债券在内的借贷融资渠道；诺·保哈（RoyBahl，2001）等认为公共产品的特性决定了融资机制，对于具有外部效益的公共产品，可以通过政府拨款投资建设；能够定价但具有外部性的公共产品可以通过向用户收费来解决资金问题；能够定价但没有外部性的公共产品则完全可以由私人部门来投资经营。这些学者虽然也指出政府必须承担某些公共产品的投资和建设任务，但是更强调投资主体的多元化，尤其强调要广泛引入市场因素和私营资本。
