在美国著名经济学家康芒斯·约翰（Conmons John）的眼中，人与人之问的关系是一种互相冲突又互相依赖的关系，由此“冲突、依存和秩序”构成人类所有活动的三项基本原则，同时能体现这三项原则的人与人之间的关系只有“交易关系”，这不仅构成了制度经济学研究的“最小单位”，而且也建立了人与人相互作用中的一种对未来的“可靠的预期”机制。
康芒斯和其他制度学派的代表人物一样，认为制度乃是经济发展和社会进步的动力，而在所有的制度中，法律制度的作用是最重要的，由此得出了“法制居先于经济”的重要论断。当我们高扬“依法治国”旗帜的时候，对高科技产业化所要求的优越的制度背景，能得到什么启示呢？
一、发展高新技术产业需要良好的制度背景
高新技术产业与传统产业的主要区别在于：高新技术产业是建立在知识的基础之上的，知识取代劳动力和资本，成为该产业发展的第一要素。按照生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑的历史唯物主义观点，要发展高新技术产业，首先要做的事情应该是要发展技术本身。但从实践的角度来看，仅靠发展技术并不能有效推动高新技术产业的发展。
早在20世纪60年代初期，我国政府就提出“发展新兴工业”的口号，1978年以来，发展高新技术产业一直是政府的基本方针，并分别在1985年和1986年国家先后成立“中国新技术创业投资公司”和“中国经济技术投资担保公司”，加大对高新技术产业的金融扶持力度。但由于存在就技术谈技术的倾向，认为只要有高额的研发（R&；D）投资和建设起足够多的大型企业，就足以推进高新技术产业的发展，从而把精力主要放在了如何投入更多的人力物力去研究开发新技术、采用更加灵活有效的方式去引进新技术，铺摊子、建项目，扩充研究机构和生产企业，却忽视了对创新制度、企业制度和激励制度等的研究，造成科研成果转化为生产力的速度太慢，企业缺乏技术创新积极性等问题，使中国高新技术产业的发展至今不如人意。
究其原因，主要在于中国多年来机械地理解技术进步与制度环境的关系，忽视了制度环境对技术进步的反作用：良好的制度环境对促进高新技术产业发展的巨大作用。事实上，从高新技术产业发展的特点来研究，它的发展既需要在金融上有不同于常规的制度安排，也需要建立有别于其他产业发展的鼓励政策和游戏规则，更需要创建有利于发挥人力资本作用的经济体制和社会文化环境。这一点，在现代关于技术和制度变迁的历史研究中早有定论。如美国经济学家N·罗森堡和L．小伯泽尔在他们著名的《西方致富之路——工业化国家的经济演变》中指出：就科学技术本身而论，直到15世纪，中国和阿拉伯国家显然高于西欧，但西方国家很快后来居上，在经济上大大超过东方国家，其原因是西方在中世纪中后期建立了一种有利于不断创新的社会机制。18世纪末期至19世纪初产业革命的发生，有一个增长体制作为基础，这个增长体制是在中世纪中后期的商业革命中逐渐形成的，例如复式簿记是13世纪发明的，公司制度是在17世纪出现的，等等。
因此，只有形成鼓励和保护高新技术产业技术创新的制度背景，才能保证高新技术产业具有内在的发展动力。同美国等发达国家相比，中国高新技术产业落后的主要原因，不仅仅是科技和经济实力较弱，支持高新技术产业的资源不足，更重要的是产业技术创新的制度环境不完善，没有形成有效的产业技术创新机制。为了促进中国高新技术产业的发展，必须将完善高新技术产业创新的制度环境作为我国产业发展政策的重大战略问题来考虑。
中国著名经济学家吴敬琏指出：要发展中国的高新技术产业，必须以有利于技术创新的体制存在为前提。他说，没有一个创新的体制，不管你有多少技术人员和技术发明，高新技术也是不能迅速发展起来的。吴敬琏在他最新推出的一部专著中阐述了他的这一新观点。在一段时间里，吴敬琏用主要精力对发展高新技术的经验和实践进行了深入的研究，并具体剖析了美国“硅谷”和“128公路”、北京中关村、美国斯坦福大学、印度班加罗尔软件园和台湾新竹科学工业园。在研究中，吴敬琏发现，一个国家、一个地区高新技术产业发展的快慢，不是决定于政府给了多少钱，调了多少人，研制出多少技术，而是决定于是否有一套有利于创新活动开展和人的潜能充分发挥的制度安排、社会环境和文化氛围。因此，吴敬琏认为，制度创新在中国特别重要，因为中国原来是计划经济制度，抑制了创业人员的主动性、积极性，要把这个制度改成一个符合社会主义市场经济要求的制度，能够充分发挥创业者的积极性、创造性的制度，这个任务非常艰巨，由谁来做呢？政府责无旁贷。好的制度建立了，人才、技术、资金等就比较容易了。
二、政府的调控和导向职能
（一）政府发挥主导功能的必要性
以政府为主导是市场经济和高新技术发展的需要。从国际国内经验看，发展高新技术产业仅仅依靠市场引导的企业行为是不够的，必须以政府为主导，以企业为主体来进行。因为：第一，发展高新技术产业是知识创新（应用基础研究）、技术创新（应用开发）、成果转化以及规模化生产等各个环节的整合，而这些环节一般都不是一个机构完成的，任何一个机构，包括作为产业化主体的企业，不可能起这种系统整合的作用，必须发挥政府的组织协调功能。第二，技术进步仅靠企业的自发性是不行的，政府必须加以引导。政府的技术倾斜政策可以增强企业对技术创新的渴求，刺激企业走发展和应用高新技术之路。第三，发展高新技术有利于企业的长远发展，但往往与短期利润目标相矛盾。因此需要政府以政策和法规形式加以干预。第四，高新技术开发及产业化具有高投入、高风险特点，而一般企业可供支配的资源总是不足的，承受风险的能力更为有限，而高新技术项目，特别是重大产业化项目需要巨额投入，在项目进行中可能经历多种困难和波折。这些常常是一个企业难以承担的，需要政府用政策调控来给予帮助、扶持，减少压力和风险。因此，发展高新技术产业不仅仅是企业行为，也是政府行为，必须有政府的介入、参与并起主导作用，甚至是核心作用。
（二）政府职能的定位和范围
1．政府职能的定位
尽管政府在发展高新技术产业中的调控和主导作用十分重要，但为了避免政府“缺位”和“越位”，准确把握政府在高新技术产业中的定位，也是相当关键的问题。
从西方发达国家发展高新技术产业的进程来看，虽然西方国家政府普遍加大了对科技开发和应用的干预，但从总体上看，仍然没有超出弥补市场缺陷、提供公共产品的范围。这些国家的政府仍然始终奉行支持、引导但不干预企业的理念，因而R&；D、企业投资、项目筛选等都是以企业为主体，以市场为导向进行，市场机制在资源配置发挥着决定性作用。政府只是承担起资助科学知识这种公共产品生产的主要责任，企业仍是技术创新的主体。在这些国家，企业在R&；D的投入和执行上都占了最大的比例，是技术知识生产和应用的主要承担者。技术创新最终是在企业实现的。在美国、日本、德国和韩国从事技术知识生产的组织中，主要参与者有企业、国立研究机构和大学，其中企业是技术知识生产和应用的主体。技术知识的生产和应用与企业的利益息息相关。技术知识为企业带来的经济效益的大小是评价技术知识生产成果的主要依据。
2．政府职能范围
（1）注重技术政策和产业政策的融合。
为促进科技工作更贴近经济建设，在国家经济发展中更有效地发挥作用，各国政府都十分重视有产业优势和市场前景的基础研究开发工作，并努力提高企业创新能力。英国政府制定了一系列支持和鼓励中小企业从事技术研究和开发的计划，如中小企业科研和技术进步荣誉奖计划和新产品研究与开发计划等。另外，英国贸工部每年还拨专款，用于鼓励中小企业开展技术革新的可行性研究、中间试验、新产品研究和开发计划。1994年，克林顿政府提出国家要把技术开发、职工教育与培训、基础设施建设作为投资的重点；政府要担负起指导民用技术开发的责任，把技术政策和产业政策合二为一。
同时，还强调加强基础研究与国家目标之间的结合，并在国家选定的优先发展领域中加大R＆D投资，以促进这些领域的发展。为增强企业创新能力，美国政府对企业R&；D投资给予永久性税额减免的优惠待遇，并把小企业的先进技术长期投资收益税降低50％。
许多国家的政府认识到，一个国家的经济竞争力最终取决于产业技术的水平。促进科研与产业结合，依靠面向市场持续不断的科研开发来提高企业的竞争力，是国家增强竞争实力的重要措施。英国政府于1993年发表了科学技术白皮书《发掘我们的潜力：科学、工程和技术的战略》，其主要目的是为了从根本上改善科学研究与工业发展长期以来联系不力的局面，使科技成果尽快在工业发展中发挥作用。1994．年和1995年英国政府又接连发表了两份关于竞争力的白皮书《竞争力：帮助企业取胜》和《竞争力：稳步向前》，把促进以企业为主体，以市场为导向的技术创新活动视为提高国际竞争力的关键。
（2）加快科研成果的产业化和商品化。
美国政府提出，要加快技术推广服务；加快民用科技机构的发展研究，国家实验室进一步对民用部门开放；强化官民之间的信息交流，帮助中小企业获得尖端科技并继续对中小企业发展高新技术产业给予帮助。为进一步加快高新技术产业发展的步伐，1994年4月美国政府决定在5年内重点扶持5个特定技术领域的发展。这是美国政府首次将扶持重点由具体项目扩大到整个技术领域。
在欧洲，英国政府1995年5月宣布把科研投资重点转移到信息、生物和新材料等可增加英国市场竞争力的领域，并在3年内由政府和企业界各提供4000万英镑用于上述领域的研究与开发。法国政府采取有效的财务税收措施，刺激企业发展高新技术产品，支持科技人员将成果转化为生产力。法国政府规定科技人员自办高新技术企业可享受偿还期15～50年的20～30万法郎无息贷款，同时鼓励科技人员向企业流动，流动2年以上者可享受1年的工资奖励。
日本政府在促进高新技术产业化中采取的措施包括制定整体科技发展及其重点领域的总方针、总计划；通过建立各种研究开发制度，加强对科技发展的导向，运用经济杠杆对民间企业的科技活动进行指导；对基础技术研究使用的资产进一步实行低息贷款；把国有实验室研究设备低价提供给企业使用，把国有基础技术专利无偿或低价转移给民间企业。
（3）协调政府、企业、研究机构各方资源。
政府选择国家关键技术的目的是如何开发和应用这些技术，迅速将这些技术转变成商品并使之具有较强的市场竞争能力。目前世界各国行之有效的做法是协调政府、企业、研究机构各方资源，增强企业科技开发能力。
国家关键技术的研究开发要求高投入强度大，必须由政府来组织研究机构和企业共同完成。政府的组织能够分担技术开发的风险，保证研究开发能得到有力的政策支持；研究机构与企业的合作，则保证了研究开发的效率，成果更加符合市场的要求，加快了科技成果向现实生产力转化。其主要做法：一是政府资助研究开发机构与企业界合作。美国政府将在4年内增加1．8亿美元的拨款，帮助联邦实验室与私人公司签定合作研究协定；政府还督促联邦实验室至少拨出经费的10％～20％用于与工业界的研究合作。二是政府和企业、研究开发机构共同组成技术开发联合体或研究开发中心。如美国著名的半导体制造技术联合体，为美国在芯片领域战胜日本发挥了重要作用。三是政府通过实施专门计划促进研究机构与企业合作。如英国政府为提高英国制造业竞争力，于1995年推出的“创新制造计划”，总投资1亿英镑，支持研究机构与企业合作研究，以解决企业所提出的技术问题。
各国政府在发展高新技术实现产业化的过程中，始终把企业作为创新的主体，通过扶持和增强企业的技术创新能力，实现国家的发展目标。如美国政府修改托拉斯法，鼓励私营企业加强R&；D投入。
日本政府运用信贷、税收减免和财政补贴等经济手段，鼓励和扶持民间企业开发新技术；及时向民间企业提供国内外经济、技术和产业结构变化的信息，改革一切不利于创新的规章制度。
